3.2. Регион как субъект межбюджетных отношений

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 
15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 

Варианты упорядочивания межбюджетных отношений

В России сложилась высокая дифференциация уровней социально-экономического развития и ресурсного потенциала регионов – субъектов Федерации, усилившаяся в ходе реформы. При невозможности решения острых территориальных проблем только рыночным саморегулированием это вызывает необходимость масштабной финансовой помощи государства нуждающимся территориям, которая является важным направлением регулирования экономики. Богатый опыт подъема отсталых и депрессивных районов был накоплен как в СССР, так и на Западе. Современная Россия стоит перед аналогичной проблемой.

В настоящее время государственная финансовая поддержка регионов осуществляется главным образом из федерального бюджета в трех формах:

перечисление Минфином РФ в региональные бюджеты трансфертов Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации (ФФПР), субвенций на целевые мероприятия, дотаций на покрытие текущих расходов (включая финансирование программ регионов) и др.;

прямые расходы министерств и ведомств, финансирование федеральных отраслевых программ на территориях (не считая расходов на оборону, международную деятельность и т.д.);

средства, переданные регионам на возвратной основе (государственная финансовая поддержка завоза продукции в районы Крайнего Севера и т.п.).

Финансовая помощь федерального Центра регионам образует одну сторону межбюджетных отношений, другая сторона – поступления из регионов в федеральный бюджет собираемых Госналогслужбой РФ налогов и сборов и ГТК РФ – таможенной пошлины. Обе стороны составляют важную сферу федеративных отношений (бюджетного федерализма), связанных с защитой и обеспечением интересов Российской Федерации в целом, децентрализацией власти и расширением полномочий властных органов регионов, сочетанием государственной поддержки отдельных регионов со стимулированием в них экономической активности.

Существующая с 1994 г. система межбюджетных отношений играет важную роль в мобилизации и целевом использовании средств для поддержки регионального развития. Она обозначила переход от индивидуального согласования финансовой помощи субъектам Федерации к единым правилам ее распределения на законодательно-нормативной основе.

Однако эта система сохранила ряд серьезных недостатков. Главные из них – многоканальность финансовой помощи каждому нуждающемуся региону и отсутствие комплексного подхода к выравниванию региональных уровней, что ведет к распылению и малой отдаче государственных средств, затрудняет контроль Центра за их расходованием. По данным Минэкономики РФ, более чем по 30 субъектам Федерации наблюдались факты четырехкратной компенсации расходов отдельных объектов из различных источников федерального бюджета, а двукратная компенсация осуществляется практически во всех регионах.

Отсутствует заинтересованность региональных органов и местного самоуправления в расширении налоговой базы собственных бюджетных доходов и сокращении расходов. Не сформировалась нормативная основа для обоснования потребности в расходах территориальных бюджетов. Основное внимание концентрируется на бюджетном регулировании через ФФПР, т.е. компенсации текущих социальных расходов, тогда как глубинные факторы выравнивания региональных уровней, связанные с капиталовложениями в реальный сектор экономики, остаются должным образом не задействованы. Это приводит к перманентному социальному иждивенчеству территорий и подрыву инвестиционной сферы в стране.

Не скоординированные формы финансовой поддержки, отсутствие ее единого баланса приводят к принятию решений, базирующихся в большей мере на заявках субъектов Федерации и пробивной силе их руководителей.

В результате недостаток финансирования ставит на грань выживания одни регионы (особенно восточные и северные), тогда как избыточная поддержка другим регионам создает им возможность делать непредусмотренные законом расходы (в жилищно-коммунальном хозяйстве, на регулирование цен и т.д.). За счет федеральных налогоплательщиков удовлетворяются претенциозные амбиции администраций даже в самых бедных регионах (строительство дорогих дворцов, сооружений, новых административных центров). Резкое несовпадение градаций регионов по уровню экономического развития и межбюджетным отношениям, предоставление по договорам Центра с регионами отдельным из них привилегированных условий поддержки, многомесячная задержка бюджетникам заработной платы и выплата ее без процентов и компенсаций (из-за недофинансирования в бюджетах разных уровней) и т.д. – грубейшие нарушения Конституции.

Убедительным доказательством несовершенства сложившейся системы межбюджетных отношений, финансовой поддержки регионов является огромное количество дотационных, в том числе высокодотационных, регионов. Общее число субъектов Федерации, получающих помощь из ФФПР, в федеральном бюджете на 1998 г. достигало 76 (85%), а их число с долей в фонде свыше 1,5% (при средней 0,9) – 18 (21%).

Таким образом, нынешняя система государственной поддержки регионов нуждается в глубокой реформе. Ее основы уже заложены Бюджетным кодексом, Налоговым кодексом (оба – от 31 июля 1998 г.) и Концепцией реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг. (одобренной постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г.).

Целевыми установками реформирования, выдвигаемыми этими документами, являются:

создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов;

выравнивание территориальных возможностей реализации минимальных уровней социальных гарантий, финансируемых из всех бюджетов;

повышение результативности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы.

В 1998–2001 гг. намечается начать проводить финансовую поддержку регионов через четыре федеральных бюджетных фонда:

1. Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Федерации, как и ныне, предназначается для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, и в перспективе финансовая помощь из него будет распределяться на основе нормативов финансовых затрат на государственные услуги, обеспечивающие минимальные государственные социальные стандарты и социальные нормативы местного значения (нормативы отчислений от налоговых поступлений в федеральный бюджет устанавливаются на 3 года). Право получения трансфертов закрепляется за регионами, среднедушевые налоговые доходы которых не достигают установленного минимального уровня.

В дальнейшем будут учитываться оценки налогового потенциала территорий и уровня его использования, для чего предстоит разработать ряд методик (составления регионального финансового баланса, оценки нормативной налогооблагающей базы территории, усовершенствованного расчета валового регионального продукта).

2. Фонд регионального развития (ФРР) – совокупность социально-инвестиционных частей федеральных целевых программ, региональных программ, программ и проектов отраслевого финансирования и др. Из него, в основном на безвозвратной основе, будет предоставляться финансовая помощь регионам на создание минимально необходимой (по нормам) социальной инфраструктуры согласно разработанному и согласованному плану инвестиционной деятельности данного рода. Выделение средств осуществляется по заявкам региональных органов исполнительной власти в пределах максимальной доли данного региона в ФРР, при этом доля федерального бюджета не может превышать 50% общих капиталовложений.

3. В рамках Бюджета развития РФ, в основном на возвратной основе, осуществляется избирательная поддержка регионов по производственно-инвестиционному направлению. При распределении средств Бюджета развития, в целях выравнивания уровней экономического развития территорий, приоритет отдается экономически эффективным проектам и программам, отбираемым путем конкурса и обеспечивающим повышение производственного и налогового потенциала дотационных регионов. При этом в качестве важного критерия выделения инвестиций служит обязательство – согласие региона на сокращение в будущем передаваемых ему трансфертов на текущее социальное финансирование.

4. Фонд развития региональных финансов (ФРРФ) создается для активизации процессов финансового оздоровления бюджетов субъектов Федерации, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ. Его источниками будут кредиты международных финансовых организаций, а также другие средства, определяемые Правительством РФ. Средства на возвратной основе должны выделяться регионам, а в отдельных случаях – крупным городам. В первую очередь это бездотационные и низкодотационные территории, регионы, создающие благоприятные условия для экономического развития, скорого достижения финансовой самостоятельности и повышения кредитоспособности (т.е. данный фонд, скорее, не "поддерживающий", а "премиальный").

За 4 года в ходе реформирования государственной поддержки регионов предполагается провести поэтапный переход к нормативной оценке бюджетных потребностей разных уровней соответственно их расходным полномочиям и ответственности (последовательная разработка и утверждение нормативов федеральных целевых расходов). Бюджетные нормативы должны базироваться на минимальных государственных стандартах и социальных нормативах с учетом реальных возможностей консолидированного бюджета Федерации. Дифференциация нормативов по регионам будет проводиться по единой методике с учетом объективно обусловленных территориальных особенностей и налогового потенциала регионов.

Расчеты размеров поддержки предполагается строить исходя из степени бюджетного дефицита. Законодательство разграничивает доходные источники и закрепляет направления расходов за бюджетами трех уровней.

При распределении финансовой помощи субъектам Федерации должно учитываться: отношение нормативной бюджетной потребности региона (в расчете на душу населения) к средней (минимальной) обоснованной потребности по субъектам Федерации – индекс бюджетных расходов, показывающий, насколько больше (меньше) нужно затратить бюджетных средств в данном регионе по сравнению со средними или минимальными.

Распределение поступлений от отдельных федеральных налогов между бюджетами Федерации и ее субъектов будет проводиться по единым базовым нормативам, закрепленным в федеральном законодательстве не менее, чем на 3 года. То же относится к распределению поступлений от федеральных и региональных налогов между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами.

Эти направления реформирования государственной поддержки ведут к заметному упорядочению финансовой помощи регионам:

укрепляется нормативная база поддержки,

более четко регламентируются целевые источники и условия предоставления средств,

улучшается контроль за их расходованием и т.д.

Вместе с тем процесс нельзя считать завершенным. Ряд прежних недостатков системы поддержки сохраняется: многочисленность ее источников, отсутствие механизма взаимоувязки направлений поддержки, недооценка роли комплексных целевых программ, неналаженность систематического мониторинга поддержки и др. Сложны и трудоемки расчеты некоторых операций, например, при выравнивании бюджетных уровней через ФФПР, когда производится подтягивание каждого из отстающих регионов к уровню предыдущего в ранжированном ряду, начиная с его конца, на основе чего определяется доля региона в Фонде; к тому же этот механически-счетный подход противоречит необходимости учета региональных особенностей.

На наш взгляд, многоканальная система государственной, точнее – федеральной, финансовой поддержки регионов уже выявила свои крупные недостатки и неэффективность, выражающиеся не только в значительных объемах требуемых средств, но и в их малой отдаче, распылении и бесконтрольности расходования, при постоянных жалобах с мест на недостаточность средств. Нужна принципиально другая система – с более эффективными едиными организационными формами и инструментами планирования, ресурсообеспечения и управления в сфере федеральной поддержки регионального развития.

Государственную поддержку регионов следует нацелить на повышение ее результативности, с усилением ответственности территорий – получателей финансовой помощи.

Целесообразно планировать два вида федеральной поддержки:

1. Оказание оперативной помощи регионам, находящимся в экстремальных природных условиях (Крайний Север) и пострадавшим от стихийных природных и техногенных катастроф.

2. Предоставление текущей, средне- и долгосрочной финансовой помощи остропроблемным регионам, придав им статус регионов особой государственной поддержки.

Начиная с 2000 г., следует осуществлять государственную помощь регионам на основе 8–10-летнего Единого федерального плана мероприятий по государственной поддержке субъектов Федерации (корректируемого раз в 2–3 года). В его развитие необходимо разработать и принять среднесрочную Единую федеральную программу государственной финансовой поддержки регионов, утверждаемую и ежегодно корректируемую высшими органами государственной власти. Только на этой основе должны утверждаться федеральные и региональные целевые программы, подкрепляемые финансовой помощью Центра. В федеральном бюджете целесообразно фиксировать соответствующую долю расходов.

Целевая Федеральная программа должна быть единственным практическим инструментом комплексного решения проблемы помощи Центра всем регионам со статусом особой государственной поддержки по всем основным направлениям регионального развития (экономическому, социальному, экологическому и т.д.). Для кардинального и эффективного улучшения дела государственной поддержки регионов необходим именно комплексный и концентрированный подход, а не распыление помощи по разным направлениям и каналам. Программно-целевой метод – наиболее результативный при решении важных народнохозяйственных проблем, тогда как метод обособленных мероприятий чреват расточительством ресурсов.

Обязательным требованием является представление Правительством в Государственную Думу ежегодного отчета о выполнении Единой Федеральной программы и корректировка в очередном Федеральном бюджете расходов на ее выполнение. Только при подтверждении достаточности усилий регионов и их осознанной ответственности в реализации относящихся к ним программных рекомендаций и в сбалансированности своих бюджетов (снижении расходов, повышении доходов) может стоять вопрос о продолжении и усилении поддержки со стороны федерального Центра. Особый контроль нужен за расходованием средств поддержки в высокодотационных регионах.

Главной задачей целевой программы поддержки должно быть использование механизмов сближения и выравнивания уровней социально-экономического развития регионов особой государственной поддержки с развитыми регионами.

В единых федеральных планах и Программе государственной поддержки остропроблемные регионы подразделяются (по обоснованным системам показателей) на два типа: депрессивные и слаборазвитые, согласно чему дифференцируются и программные мероприятия.

Федеральная помощь депрессивным регионам (Брянская, Владимирская, Ивановская, Читинская области, Удмуртская Республика, Ставропольский, Алтайский края и др.) рассматривается как первоочередная, поскольку их тяжелое положение вызвано сложностью проводимых структурных преобразований в экономике (конверсия ВПК и т.д.), но они располагают значительным экономическим потенциалом, который можно быстро мобилизовать; для этих регионов предпочтительна поддержка на основе среднесрочных программ с конечной целью полного изживания этого типа регионов.

У слаборазвитых регионов (все автономные округа, кроме Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского, все республики Северного Кавказа, Волго-Вятка, Калмыкия и др.), где острая социально-экономическая обстановка вызвана недостаточным производственным потенциалом, целесообразно выравнивать уровни развития на базе долгосрочных программ, предусматривая масштабные инвестиции.

При реализации мер федеральной поддержки регионов обоих типов следует сочетать их с максимальным участием смешанного и частного капитала, доля которого должна повышаться, особенно в депрессивных регионах. Целесообразно широко применять при реализации программ регионального развития инвестиционные конкурсы, что позволит сократить расходы федерального бюджета.

Экономии государственных средств на федеральную поддержку может способствовать задействование в программных мероприятиях отраслевых и региональных структур, использование опыта преуспевающих родственных предприятий и отраслей (особенно соседних регионов, входящих в ту же межрегиональную ассоциацию). Такое "шефское" участие "сильных" регионов в программах депрессивных территорий должно активно стимулироваться налоговыми и прочими льготами (в пределах выделенных бюджетных средств).

Особенности планирования государственной поддержки регионов определяют необходимость общего централизованного источника ее финансирования для обеспечения разных направлений регионального развития (производство, социальная сфера, капитальное строительство и т.д.). Им может быть Единый бюджетный фонд федеральной поддержки регионов на базе единого финансового баланса поддержки. В нем отражаются межбюджетные взаимоотношения Центра со всеми регионами, но главное место занимает финансовая поддержка особо нуждающихся. От различных других разрозненных источников (целевые трансферты и дотации, а также внебюджетные фонды) следует отказаться, как противоречащих комплексному и системному подходу и затрудняющих действенный контроль за расходованием средств.

В Едином фонде будет предусматриваться ежегодное уточнение разноцелевого распределения средств поддержки: на инвестиционную часть Федеральной программы, на социальную часть и на другие нужды. Это позволит видеть всю структуру поддержки, сопоставляя ее прежде всего со структурой потребностей реального сектора экономики, и лучше маневрировать централизованными финансовыми ресурсами, корректируя их направление в зависимости от обстановки и давая возможность федеральному Центру строже контролировать финансовые потоки в регионы. Определение же всего объема финансирования на весь период реализации Федеральной программы поддержки (на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности) удобно для финансового планирования.

Предлагаемые инструменты и механизмы поддержки используют уже установленные законодательством ее целевые направления и расчетные методы обоснования.

Так, в составе Единого фонда поддержки могут быть выделены блок социальной поддержки, включающий средства, ныне сосредоточенные в Федеральном фонде финансовой поддержки субъектов Федерации, и намечаемый (годовой объем финансирования) Фонд развития регионов, а также блок экономической поддержки, сосредоточивающий все средства (годовой объем), выделяемые регионам по недавно образованному Бюджету развития РФ для финансирования капиталовложений производственного назначения. Возможен вариант, когда во втором блоке справочно показаны не учитываемые в нем, приходящиеся на долю региона капиталовложения, выделяемые в Федеральных отраслевых программах. Эти фонды могут и сохраниться, став частью Единого фонда. Традиционное разделение текущего и капитального бюджетного выравнивания посредством двух отдельных фондов в условиях напряженного финансирования экономики и сосредоточения внимания на погодовом его регулировании (включая выделение средств на целевые программы) не имеет сегодня большого значения.

Точно также могут быть применены ранее официально рекомендованные методы и нормативы для расчета необходимых средств (определение душевого дохода консолидированного бюджета каждого региона, индекса его бюджетных расходов, приведенного душевого бюджетного дохода и др.).

Объемы недостающих регионам денежных средств для селективной инвестиционной поддержки (оказываемой не более чем в половинном размере) определяются в федеральных программах развития территорий на основе утвержденных расходных нормативов. Обоснование выравнивания уровней экономического развития (достигаемого главным образом путем инвестиций) проводится в целевых программах с выделением приоритетных проблем регионов и оценкой необходимых средств для их решения (с разбивкой по годам). При этом, как и в расчетах социальных расходов, учитываются коэффициенты удорожания (Восток и Север).

Устойчивость Единого фонда федеральной поддержки во многом зависит от укрепления территориальных бюджетов, сокращения числа регионов – получателей финансовой помощи из Центра и увеличения числа финансово избыточных регионов ("доноров"). Необходимо решение этого важного вопроса взять под особый контроль федерального Центра (его работа с "поддержкой" должна быть самой активной, не сводиться только к механическому распределению денег). Особое внимание надо обратить на создание условий (повышение темпов экономического роста) для перевода в разряд доноров большой группы регионов, находящихся на грани финансовой достаточности. Крайне ненормально, что сейчас помощь из Федерального фонда поддержки получают 4/5 всех субъектов Федерации. Это говорит о явном отрыве финансово-бюджетного планирования от положения в производственной сфере различных регионов, от регионально-экономического прогнозирования; не просматривается здесь и крайне необходимая обратная связь.

Вопросы поддержки регионов, как и всего регионального управления, чрезвычайно сложны в огромной и многоресурсной стране. Поэтому любой орган государственного территориального регулирования в столице будет испытывать большие затруднения без прочных и надежных опор на местах. Прошлый опыт – от администраций генерал-губернаторств (по группам губерний) в дореволюционной России до плановых комиссий по экономическим районам в советское время – показал, что многие проблемы территориального регулирования решаются успешнее, если Центр имеет ограниченное число "связок" с периферией, опирается на укрупненные региональные образования (это подтверждают научные теории оптимального управления).

Для усиления государственного управления и связей федерального центра с регионами целесообразно, по нашему мнению, создать федеральные органы власти на межрегиональном уровне – в специально организуемых административно-экономических макрорегионах (федеральных округах и т.п.) взамен части центрального аппарата и многочисленных представительств в субъектах Федерации (без изменения их границ и ущемления прав и полномочий региональных властей). Это приведет к улучшению обзора территорий и координации их деятельности со стороны федерального Центра, упрочению его властных позиций на местах, укреплению экономической и национальной безопасности государства при существенном сокращении бюджетных расходов на управление.

Следует учесть, что нынешнее чрезмерно дробное административно-территориальное деление создано еще в 30-е годы для удобства директивного планирования и управления (о чем заявляли открыто руководители страны).

Реализация этого проекта может существенно усовершенствовать организацию федеральной помощи регионам, поскольку:

Центр при распределении средств по территориям будет иметь дело не с 89 регионами, а лишь с 8–10 их группами, что значительно облегчит и упростит решение вопроса;

представители центральной власти в макрорегионах смогут лучше, чем в столице, разбираться в проблемах "своих" регионов;

в пределах макрорегиона, где концентрируются крупные финансовые ресурсы, превосходящие намного их масштабы на входящих территориях, можно будет эффективно маневрировать этими ресурсами, учитывая приоритеты и потребности их использования и помогая выравнивать региональные бюджеты.

До окончательного решения вопроса о всей макрорегиональной системе федерального управления можно было бы в ее предполагаемых рамках образовать только федеральные структуры по финансовой поддержке остропроблемных субъектов Федерации.

Начать реорганизацию системы государственной поддержки регионов надо с создания законодательной основы. Следует подготовить и принять Федеральный закон "О государственной поддержке регионов", в котором регламентировать решение всех принципиальных вопросов оказания финансовой помощи нуждающимся территориям.

Поскольку, согласно нашему предложению, главной организационно-распределительной формой федеральной финансовой поддержки регионов становится "программная", то необходимо уделить должное внимание разработке организационных и методических основ подготовки и реализации целевых федеральных и региональных программ развития территорий, придавая важнейшее значение повышению их качества и результативности, в том числе обоснованию выделения регионов со статусом особой государственной поддержки (руководствуясь строго объективными критериями). В этой связи, наряду с возложением на Минэкономики России функций организационного руководства системой поддержки, представляется целесообразным создание Государственного научно-методического Центра федеральной поддержки регионов.

Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы

Развитие демократических принципов в государственном устройстве и управлении, происходящее в последние годы в России, сделало обязательным компонентом системы государственного управления органы местного самоуправления, наделенные народом управленческими и финансово-бюджетными правами. Резко возросла и продолжает расти роль территориальных финансов в общегосударственной финансовой системе. Соответственно, возрастает и роль местных бюджетов. Величина местных финансов растет во многих странах: они становятся превалирующей частью финансовых ресурсов государства.

Но здесь же возникает множество проблем. Как осуществить справедливое распределение доходов и расходов между бюджетами различных уровней? Как определить приоритетность целей бюджетного регулирования, проводимого на одном из уровней? И главное – как добиться одинаковой направленности бюджетной политики всех уровней?

Одной из основных характеристик федеративного государства является соответствие базовых направлений экономической политики как в действиях федерального правительства, так и в действиях правительств субъектов Федерации. Другими словами, если, например, действия центра направлены на сокращение государственных расходов, то и вся региональная политика должна быть направлена на стимулирование сокращения расходов на уровне субъектов федеративного государства. Но добиться такой сбалансированности, особенно в российских кризисных условиях, – задача более чем непростая. Необходимо найти единственно верный компромисс между подлинно рыночными федеративными тенденциями и стремлением к централизации в условиях глубокого кризиса. Тем не менее именно в становлении новых межбюджетных отношений, основанных на принципах бюджетного федерализма, – ключ к успеху проводимых преобразований, именно это – важнейшее условие создания в России истинно рыночного бюджетного устройства.

Важной проблемой развития бюджетного устройства Российской Федерации является пересмотр сложившихся отношений между бюджетами различных уровней. Будучи федеральным государством с трехуровневой бюджетной системой, для России чрезвычайно актуальна проблема построения бюджетного устройства, основанного на принципах бюджетного федерализма, под которым понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса, основанная на следующих основных принципах:

 Самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов, право самостоятельно определять направления их расходования, недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты, право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления, право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т. д.);

 Законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;

 Соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);

 Нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;

 Наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.

Конкретные же воплощения концепции бюджетного федерализма опираются на определенное сочетание двух взаимодополняющих тенденций: конкуренции между региональными органами на “рынке” социальных услуг, с одной стороны, и выравнивания условий этой конкуренции и обеспечения на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов – с другой.

Таким образом, бюджетный федерализм есть одно из сложнейших направлений экономических реформ, охватывающих область экономических, финансовых и политических отношений. Наша страна делает еще только первые шаги к становлению подлинно федеративных отношений между бюджетами различных уровней. Тем не менее основы к их формированию уже заложены и в развитии бюджетного федерализма достигнуты положительные результаты, хотя, несомненно, существует еще и немало проблем.

С полным правом можно говорить, что в Российской Федерации заложена конституционная модель бюджетного федерализма, так как именно Конституция определяет такие общие принципы бюджетной системы, как разграниченность и самостоятельность бюджетов всех уровней. Особым звеном в конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой – устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, определяя единство бюджетной и налоговой системы. Конституцией предоставлено в совместное ведение Федерации и ее субъектов установление общих принципов налогообложения и сборов, и в то же время субъекты Федерации не ограничены в своих правах вводить собственную систему налогов и сборов на основе общих принципов налогообложения. По Конституции действует три системы налогообложения, однако не предусматривается также и полное отделение бюджетов и налоговых систем: ведь Федерация и ее субъекты совместно ведают экономической, налоговой базой в виде государственной собственности, земли, недр, водных и других природных ресурсов. Предусмотрены также федеральные фонды регионального развития; следовательно, возникают межбюджетные связи и взаимодействие налоговых систем.

Таким образом, конституционные основы формирования эффективной модели бюджетного федерализма существуют. Однако реальная его сущность значительно сложнее и представляет собой взаимодействие экономических и политических интересов властных уровней и структур государства, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством системы налогов, платежей, сборов и системы бюджетных ассигнований и расходов. Именно в рамках данной системы заключен процесс финансового обращения внутри самого государства, выражающийся в специфических финансовых кругооборотах бюджетных денежных ресурсов между их источниками (юридическими и физическими лицами), органами власти и субъектами присвоения ресурсов. Бюджетный федерализм выступает неким посредником обмена в системе “экономика – государство – экономика”, где государство само по себе является целой системой субъектов.

Принято разделять бюджетный федерализм на две сферы: внутреннюю и внешнюю. Внутренняя сфера выполняет функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти. Внешняя же сфера выражает конечную предназначенность бюджетных отношений, осуществляя “обслуживание” государством общества. При этом чем оно получается дешевле, тем эффективнее система бюджетного федерализма.

Одной из центральных проблем бюджетного федерализма является бюджетное выравнивание, которое подразделяется на вертикальное и горизонтальное (эти понятия пришли к нам из зарубежной практики). Вертикальное выравнивание – это процесс достижения баланса между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений). На вышестоящий уровень накладываются обязательства: в случае, если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования возложенных на него функций, центральное правительство обязано предоставить этому региональному или местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы. Центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета. Вертикальное выравнивание непременно должно сочетаться с горизонтальным, означающим пропорциональное распределение налогов и дотаций между субъектами Федерации для устранения неравенства в возможностях различных территорий, вызванных территориальным фактором. Таким образом, получается, что к расходам федерального бюджета на решение социально-экономических задач федерального масштаба добавляются еще и расходы на достижение сбалансированности бюджетной системы (рис. 4)

Если говорить упрощенно, то система бюджетного выравнивания определяет такое взаимодействие между федеральным бюджетом и субъектами федерации, которое позволяет любому гражданину, проживающему в России, получать определенный уровень государственных услуг, независимо от того, на территории какого региона он проживает.

В России оба направления бюджетного выравнивания сопряжены с огромными трудностями. Задача горизонтального выравнивания сложна, как ни в одной другой стране мира, поскольку решение задачи обеспечения каждому гарантированных государством услуг связано с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


Рис. 4. Направленность расходов федерального бюджета

Существенное воздействие на обеспечение каждому социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы и продолжающийся экономический кризис, заставляющий предприятия отказываться от социальных затрат и сокращать численность работников, которые обращаются за защитой к государству. Эти факторы породили ряд факторов, которые наряду с естественными географическими должны непременно учитываться при организации горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности. Это и дифференциация населения по уровню денежных доходов, и существенные региональные различия в прожиточном минимуме, и разный уровень цен. Все это значительно усложняет и без того непростую задачу бюджетного выравнивания.

Организация вертикального бюджетного регулирования также сопряжена со значительными трудностями. На сегодняшний день в ее основу положены такие принципы, которые в определенной мере стимулируют субъекты Федерации к повышению дефицита своего бюджета. Яркий тому пример – существующая методика распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов (трансфертов). Первая его часть направляется в адрес так называемых “нуждающихся” регионов, вторая – в адрес “особо нуждающихся”. “Нуждающимся” считается регион, среднедушевые доходы которого ниже, чем в среднем по России, “особо нуждающимся” – регион, бюджетные расходы которого выше его доходов, то есть бюджет с дефицитом. Таким образом, перерасход средств региональных бюджетов на основе данной методики будет автоматически покрыт из федерального бюджета. Естественным результатом этого является то, что стремление федерального Правительства снизить дефицит бюджета наталкивается на экономически обусловленное противостояние регионов.

Таким образом, очевиден тот факт, что для нормального развития системы бюджетного федерализма способы и приемы бюджетного выравнивания нуждаются в серьезных переменах. Отрадно в этой связи заметить, что в настоящее время уже разработан новый проект методики распределения ФФПР, более полно учитывающий как природно-географические, так и социально-экономические особенности регионов.

Тем не менее само по себе бюджетное выравнивание не является решающим признаком бюджетного федерализма, ибо может иметь место и в унитарном государстве. Оно, таким образом, лишь по форме выражает отношения бюджетного федерализма, а по своей сущности выступает как объективно необходимый способ функционирования единого государства, единой финансовой и экономической системы общества. Оно объединяет федеративное государство, его народы, его граждан.

В настоящее время судьба бюджетного федерализма в России зависит не столько от той или иной его модели, сколько от способности государства как единого целого преодолеть разрушительный экономический кризис, спад производства, осуществить переход в масштабах страны к иной рыночной стратегии финансовой стабилизации. Нельзя допустить ситуации, когда развитие бюджетного федерализма само превратится в фактор усиления экономического и политического кризиса: еще более ослабит федеральный бюджет, вместо борьбы за оздоровление реального сектора экономики активизирует борьбу за дележ федеральных налогов, приведет к кризису общероссийского рынка ценных бумаг из-за конкуренции федеральных и региональных государственных облигаций, заблокирует усилия центра в проведении единой эмиссионной, кредитной и процентной политики и политики сокращения бюджетного дефицита. Бюджетный федерализм необходимо все более осознанно сближать с общей макроэкономической политикой рыночных реформ. Решение проблем бюджетного федерализма в конечном итоге позволит стабилизировать российскую государственность, повысить управляемость и объективность нашей рыночной экономической системы.

Расходы региональных бюджетов

Наиболее ярко последствия экономических и социальных процессов отражаются на расходной части региональных бюджетов. Определяющее направление деятельности региональных органов власти – это разработка и осуществление планов экономического и социального развития на подведомственной им территории. Возрастание расходов связано с повышением уровня затрат на содержание объектов жилищно-коммунального и культурно-бытового назначения.

Следует отметить, что структура расходов отдельных видов региональных бюджетов не одинакова и зависит от объема местного хозяйства и подведомственности его региональным органам различного уровня. Так, областным и городским органам власти подчинена подавляющая часть предприятий жилищно-бытового хозяйства, поэтому удельный вес ассигнований на эти категории в расходах этих бюджетов наиболее значителен и превышает 40%. В ведении же районных, поселковых и сельских органов находятся в основном социально-культурные учреждения, в этих бюджетах подавляющая часть расходов приходится на финансирование социально-культурных мероприятий.

В настоящее время одним из главных направлений использования финансовых ресурсов должно быть финансирование развития местной производственной базы как основы для получения в будущем собственных доходов. Потому, что на протяжении десятилетий господства в нашей стране командной экономики осуществлялось беспрецедентное по своим масштабам перераспределение национального дохода. По этой причине регионы, бюджетно обеспеченные выше среднего уровня, оказались в этих относительно благоприятных условиях во многом благодаря многолетнему перераспределению национального дохода в их пользу, соответственно, в ущерб другим регионам.

Территориальным органам подведомственна подавляющая часть социально-культурных учреждений и, в первую очередь, учреждения народного образования и здравоохранения. Поэтому спецификой расходов территориальных бюджетов является значительное преобладание в них расходов на социально-культурные мероприятия. Если в краевых, областных и городских бюджетах они составляют от 30 до 50% всех расходов, то в районных, поселковых и сельских бюджетах – от 60 до80%.

В расходах территориальных бюджетов на социально-культурные мероприятия наиболее быстрыми темпами растут затраты на здравоохранение, просвещение и науку, что связано с развитием сети медицинских учреждений и расширением научных и проектных работ, финансируемых из этих бюджетов по проблемам градостроительства, комплексного развития административно-территориальных единиц. Положение еще более осложняется тем, что практически несопоставима социальная инфраструктура регионов, неравномерно распределяются расходы на финансирование ведомственной социальной сферы, переданной на баланс субъектов Федерации и т.п. Различны и расходы бюджетов регионов на содержание социальных объектов, имеющих межрегиональное значение.

Развитие урбанизации проявляется в ускоренных темпах роста расходов территориальных бюджетов на финансирование народного хозяйства. Эти расходы имеют тенденцию к увеличению в связи с ростом и усложнением местного хозяйства, расширением жилищно-коммунального строительства, повышением стоимости основных фондов коммунального хозяйства и уровня его технического оснащения. Рост территории населенных пунктов ведет к удлинению коммуникаций, увеличению эксплуатационных расходов. Преимущественный рост крупных городов, где расходы в расчете на одного жителя выше, – также важный фактор роста расходов территориальных бюджетов. Однако даже в натуральном виде практически невозможно определить, какая минимальная дотация на жилкомхоз должна выделяться в расчете на душу населения по всей территории России. Например, объем "минимального социального стандарта" в области услуг жилищно-коммунального хозяйства в небоскребах Москвы и в одноэтажных строениях Северной Осетии объективно различен. Соответственно, различна и потребность минимальных расходов государства в форме эксплутационных расходов на коммунальное хозяйство. Одним из выводов по решению данного вопроса, является неудовлетворенность системой бюджетного выравнивания расходов на социальные проблемы и дотации бюджетам субъектов Федерации, основной идеей которой являются расходы на душу населения. Таким образом, попытки определить единый минимальный социальный стандарт для всей территории России упираются в необходимость в значительной мере корректировать его применительно к каждому региону в отдельности.

Развитие производительных сил, рост производства новых видов химической и биологической продукции, химизация сельского хозяйства, увеличение числа городов и городского населения усиливают нагрузку на природу, приводят к резким нарушениям природной среды. Это отрицательно сказывается на условиях жизни населения и требует, в свою очередь, увеличение затрат общества на поддержание необходимого состояния окружающей среды. Поэтому одной из постоянно возрастающих статей расходов территориальных бюджетов являются ассигнование на охрану окружающей среды.

До недавнего времени почти все финансирование охраны окружающей среды производилось за счет средств ведомств и предприятий. Но с переходом предприятий и организаций на самоокупаемость наблюдается тенденция к снижению участия предприятий в природоохранных мероприятиях, так как это ведет к удорожанию продукции и ухудшению их финансового состояния. Кроме того, следует отметить, что ведомственное финансирование охраны окружающей среды зачастую недостаточно эффективно, поскольку мероприятия не всегда скоординированы, а средства распыляются.

В этих условиях возрастает роль бюджетного финансирования, в том числе за счет территориальных бюджетов. Все в большей степени по каналам этих бюджетов будут финансироваться мероприятия по развитию систем водоснабжения и канализации, мусоропереработке и захоронению бытовых отходов, защите водных, лесных, земельных ресурсов от результатов хозяйственной деятельности.

Одной из актуальных проблем является благоустройство российских городов и сел. Этому должно способствовать более рациональное использование выделяемых на эти цели бюджетных ассигнований. Необходимо ликвидировать монополии действующих в городах служб, которые нередко создают видимость работы, занимаются приписками объемов выполненных работ, получая из городских бюджетов незаработанные средства. Целесообразно разбить городские территории на участки и сдавать подряды на их обслуживание на конкурсной основе между городскими специализированными организациями по благоустройству, жековскими организациями, кооперативами. Конкурсность и состязательность между ними не только будут содействовать экономии средств, но и повысят качество работ по городскому благоустройству.

Можно заметить, что только в субъектах Федерации есть достаточно информации для определения приоритетных направлений расходов, которые не могут и не должны регламентироваться из центра. Таким образом, нормативы, разработанные на основе методик министерств и ведомств, должны носить рекомендательный характер, а конкретные направления расходов находятся в полной компетенции регионов.

Тут же нужно отметить, что расходы бюджетов субъектов Федерации зачастую используются не по назначению, это касается в первую очередь федеральных средств. Так, федеральные средства вместо использования на финансирование досрочного завоза направляются на выплату заработной платы, уплату налогов и других обязательных платежей, погашение ранее возникших долгов, приобретение квартир, легковых автомобилей и другой техники, строительство жилья, заготовку сырья и материалов.

Важно заметить, что первоочередным критерием для нормирования расходов региональных бюджетов должно стать исполнение действующих законодательных актов. Если определенные отношения, требующие дополнительных затрат бюджетов субъектов Федерации, законодательно не регламентированы, они могут регулироваться едиными для всех регионов подзаконными актами федеральных министерств и ведомств.

Регулирование задолженности субъектов РФ перед федеральным бюджетом

В условиях финансового кризиса объективно существуют условия, способствующие возникновению задолженности как федерального бюджета перед бюджетами субъектов РФ, так и субъектов РФ перед Федерацией.

Задолженность субъектов РФ перед федеральным бюджетом возникает в случае предоставления кредита и несвоевременного его погашения. В этом случае возникает государственный долг субъекта РФ перед Федерацией. Для оформления долга возможно использование государственных ценных бумаг.

Оформление задолженности федеральному бюджету производится до настоящего времени на основании законодательного акта об осуществлении органом исполнительной власти субъекта РФ эмиссии облигаций на сумму задолженности федеральному бюджету, основных условиях эмиссии облигаций и расходах бюджета субъекта РФ по погашению и обслуживанию облигаций.

Субъект РФ, принявший решение о погашении задолженности федеральному бюджету по товарному кредиту своими облигациями, заключает с Минфином РФ соответствующее соглашение об этом.

В решении об осуществлении эмиссии облигаций и в проспекте эмиссии должны быть предусмотрены следующие условия эмиссии:

номинальная стоимость облигации устанавливается в размере 10 млн. руб.;

облигации выпускаются с купонным доходом в размере 10% годовых;

суммарный объем эмиссии облигаций по каждому субъекту РФ и каждому траншу должен быть кратен 10 млн. руб. по номинальной стоимости облигации;

срок обращения облигации не более 3 лет;

облигации выпускаются равными траншами и подлежат равномерному погашению в течение 3 лет за счет средств, предусматриваемых на эти цели в бюджетах субъектов РФ на соответствующий год;

при погашении субъектами РФ задолженности федеральному бюджету по товарному кредиту облигациями субъектов РФ в расчет принимается номинальная стоимость облигации независимо от цены ее последующей реализации;

возможность досрочного выкупа облигаций за счет предусматриваемых в бюджете субъектов РФ средств на их погашение;

сведения о депозитарием обслуживании облигаций.

В соглашении между Минфином РФ и исполнительными органами власти предусмотрены следующие положения:

1) облигации субъектов РФ выпущены в бездокументарной форме с депонированием в депозитарии на основании депозитарного договора;

2) погашение задолженности субъекта РФ федеральному бюджету облигациями субъекта РФ осуществляется в недельный срок после регистрации эмиссии путем передачи облигаций в собственность РФ в лице Минфина РФ, что подтверждается выпиской со счетов депо в уполномоченных депозитариях;

3) при погашении задолженности в расчет принимается номинальная стоимость облигации независимо от цены ее последующей реализации Минфином РФ;

4) заключение субъектом РФ договора об обслуживании эмиссии облигаций с кредитной организацией из числа уполномоченных Правительством РФ банков-агентов;

5) определение порядка списания Главным управлением федерального казначейства Минфина РФ задолженности субъекта РФ федеральному бюджету после передачи облигаций Минфину РФ в погашение этой задолженности.

Минфин РФ после получения облигаций субъектов РФ в счет погашения задолженности осуществляет продажу облигаций на аукционе и в режиме текущих продаж.

Облигации продаются потенциальным инвесторам без ограничений и каких-либо дополнительных условий. Минфин РФ устанавливает нижний предел цены размещения облигаций для каждого транша, а также для облигаций отдельных субъектов РФ.

Средства, вырученные от продажи облигаций на аукционе, зачисляются в специальный фонд (в предыдущие годы они, как правило, использовались для кредитования организаций агропромышленного комплекса на льготных условиях). Размер средств специального фонда уменьшается на сумму дисконта, образовавшуюся при продаже облигаций в режиме текущих продаж.

Минфин РФ утвердил Порядок определения нижнего предела цен на облигации субъектов РФ, переданные в собственность РФ.

Цены на облигации устанавливаются с учетом текущих рыночных цен на облигации соответствующих субъектов РФ, находящихся в обращении, а также текущих цен государственных ценных бумаг РФ. Минимальная цена облигаций устанавливается индивидуально для облигаций каждого выпуска. Нижний предел цен, по которым продаются облигации, пересматривается еженедельно.

Минимальная цена облигаций, продаваемых в режиме текущих торгов, устанавливается на текущую неделю на уровне, определенном для продажи на организованном рынке. Текущие продажи не осуществляются по ценам ниже средневзвешенных по соответствующему торговому дню на организованном рынке. Одновременно с установлением нижней границы цены продаж облигаций устанавливается минимальный лимит выручки на будущую неделю от продажи облигаций и перечисления средств от этой продажи в доход федерального бюджета.

Количество и виды облигаций по каждому субъекту РФ, выставляемые на торги, определяются еженедельно в соответствии с информацией о наличии на счете Минфина РФ облигаций субъектов РФ, представляемой Главным управлением федерального казначейства.

В качестве механизма урегулирования задолженности между Федерацией и субъектом РФ применяется также передача субъектам РФ находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ, образованных в процессе приватизации.

Правительство РФ по согласованию с субъектами РФ проводит зачет стоимости таких акций, как поступлений средств от приватизации и расходов федерального бюджета по взаимным расчетам и другим передаваемым в бюджеты субъектов РФ средствам в объеме, установленном в федеральном бюджете.

Правительство РФ утверждает перечень предполагаемых к передаче субъектам РФ акций, порядок определения стоимости передаваемых акций, порядок передачи субъектам РФ находящихся в федеральной собственности и подлежащих продаже акций.

Согласованные с федеральными органами исполнительной власти предложения уполномоченных органов государственной власти субъектов РФ о передаче акций с зачетом их стоимости как поступлений средств от приватизации и расходов федерального бюджета по взаимным расчетам и другим передаваемым в бюджеты субъектов РФ средствам направляются в Мингосимущества РФ сведения о наименовании акционерного общества; проспект эмиссии акций; стоимость акций; сведения о задолженности федерального бюджета, в зачет которой передаются акции субъекту РФ.

В процессе рассмотрения предложений устанавливается размер задолженности федерального бюджета по взаимным расчетам и другим передаваемым в бюджет соответствующего субъекта РФ средствам, согласовывается с уполномоченным органом субъекта РФ перечень акций акционерных обществ, подлежащих передаче, определяется их стоимость, которая не может быть ниже стоимости соответствующих акций, складывающейся на фондовом рынке. Если уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ не согласен со стоимостью акций акционерного общества, предлагаемых ему для передачи, такие акции исключаются из перечня акций, подлежащих передаче этому субъекту РФ.

Непосредственная передача акций оформляется подписанием двустороннего акта приема-передачи между уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ и держателем акций, который обеспечивает регистрацию перехода прав на передаваемые акции в реестре акционерного общества.

Минфин РФ определяет с участием Министерства по налогам и сборам РФ и уполномоченного органа государственной власти субъекта РФ порядок взаимозачета согласованной стоимости передаваемых акций как поступлений средств от приватизации и расходов федерального бюджета по взаимным расчетам и другим передаваемым в бюджет этого субъекта РФ средствам и обеспечивает этот взаимозачет.

Например, по предложению Правительства РФ и администрации Архангельской области была произведена передача Архангельской области находящихся в федеральной собственности и подлежащих продаже акций акционерного общества "Архангельскгеолдобыча" в размере 23,5%. Правительство РФ осуществило передачу акций с зачетом средств, направляемых в бюджет Архангельской области, как поступлений от приватизации и расходов федерального бюджета по финансированию строительства газопровода Нюксеница – Архангельск.

Другой пример. После принятия предложения Правительства РФ и Правительства Удмуртской Республики об исключении акционерного общества "Удмуртнефтепродукт" из перечня акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, производящих продукцию, имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности страны, закрепленные в федеральной собственности акции которых не подлежат досрочной продаже, было принято решение о досрочном прекращении закрепления в федеральной собственности 38% акций акционерного общества "Удмуртнефтепродукт" и о передаче этих акций Удмуртской Республике.

Правительство РФ осуществило передачу акций с зачетом их стоимости как средств от приватизации и средств федерального бюджета, причитающихся Удмуртской Республике в 1997 г. из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.