Глава 8. ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ

 

8.1. Организационная структура местной администрации

 

Факторы, влияющие на организационную структуру

местной администрации

 

Общая структура органов муниципальной власти, разграничение полномочий и система взаимоотношений между тремя ее основными звеньями (представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация) рассматривались в главе 1, в основном с правовых позиций. Здесь речь идет о практической организации и технологическом процессе муниципального управления. Важнейшую роль в этом процессе играет местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования. Поэтому изложение вопросов организации муниципального управления начинается с рассмотрения организационной структуры местной администрации.

Организационная структура - важнейший фактор деятельности органа местного самоуправления, форма, в которой реализуется процесс муниципального управления.

Под организационной структурой понимается состав и соподчиненность взаимосвязанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными правами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления.

Звено управления представляет собой обособленную ячейку со строго ориентированными функциями, а ступень (уровень) управления - совокупность звеньев, расположенных на определенном иерархическом уровне.

Выше было показано, что муниципальные образования существенно различаются по размерам территории, численности и составу населения, положению в системе территориального разделения труда, экономическому потенциалу, составу муниципального хозяйства, уровню развития инженерной и социальной инфраструктуры. Тип муниципального образования предопределяет состав предметов ведения местного самоуправления, что, в свою очередь, обусловливает объем задач и функций всех органов муниципального управления, включая администрацию.

Цели, задачи и функции муниципального управления непосредственно влияют на структуру местной администрации и являются основой для выделения в ее структуре самостоятельных подразделений, отвечающих за достижение конкретных целей и решение отдельных конкретных задач. Чем сложнее хозяйственный комплекс в том или ином муниципальном образовании, тем более важна взаимосвязь всех его составляющих, комплексное решение вопросов социально-экономического развития и охраны окружающей среды. Соответственно, для реализации этих целей в составе администрации организационно выделяются или усиливаются соответствующие структурные подразделения. Муниципальные образования, различающиеся составом решаемых задач и функций управления, необходимым объемом управленческой работы, отличаются численностью и внутренним построением исполнительных органов. Штат администрации крупного городского округа может насчитывать сотни работников и десятки структурных подразделений, тогда как штат администрации небольшого сельского поселения - лишь 5 - 7 сотрудников.

Состав основных факторов, влияющих на организационную структуру местной администрации, представлен на рис. 8.1.1.

 

   ┌────────────────────────────────────────────────────────┐

   │ Местные условия и особенности (природные, исторические,│

   │       национально-демографические, экономические)      │

   └──────────────────────────┬─────────────────────────────┘

                              \/

   ┌────────────────────────────────────────────────────────┐

   │ Тип муниципального образования и численность населения │

   └──────────────────────────┬─────────────────────────────┘

                              \/

   ┌────────────────────────────────────────────────────────┐

   │       Особенности и состав управляемых объектов        │

   │   ЖКХ, социальная сфера, промышленный комплекс и др.   │

   └───────────────────────────┬────────────────────────────┘

                              \/

┌──────────────────┐ ┌───────────────────┐ ┌──────────────────────┐

│ Требования рынка ├>│                   ├>│ Состав, трудоемкость │

└──────────────────┘ │  Организационная  │ │     и сложность      │

                     │ структура местной │ │ управленческих работ │

                     │   администрации   │ └──────────────────────┘

┌──────────────────┐ │                   │ ┌──────────────────────┐

│   Цели системы   ├>│                   ├>│   Методы управления  │

└──────────────────┘ └───────────────────┘ └──────────────────────┘

                              /\

      ┌───────────────────────┴─────────────────────────┐

      │ Принципы формирования организационной структуры │

      └─────────────────────────────────────────────────┘

                              /\

      ┌───────────────────────┴─────────────────────────┐

      │               Принципы управления               │

      └─────────────────────────────────────────────────┘

 

Рис. 8.1.1. Основные факторы, определяющие

организационную структуру местной администрации

 

Наряду с перечисленными внешними факторами, следует выделить внутренние, воздействующие на структуру администрации: кадровый состав, техника, технология управления, организация труда. С одной стороны, они влияют на организационную структуру управления, с другой - сами определяются ею. Так, управленческие кадры воздействуют на структуру управления с точки зрения перераспределения функций между подразделениями и отдельными работниками. Но в основном именно структура управления определяет состав должностей и требования к личностным качествам работников. Внедрение информационных технологий влияет на структуру администрации в плане как сокращения числа работников отдельных подразделений, так и появления новых подразделений (информационного обслуживания). При формировании организационной структуры администрации необходимо учитывать и внешние, и внутренние факторы.

Важнейшим фактором, влияющим на формирование организационной структуры, является норма управляемости (диапазон управления).

Нормой управляемости называется максимально допустимое число работников, деятельностью которых может эффективно управлять один руководитель при определенных организационно-технических условиях.

От нормы управляемости зависит как численность сотрудников в отдельном подразделении, так и количество подразделений администрации. В свою очередь, норма управляемости зависит от ряда факторов (рис. 8.1.2).

 

┌──────────────────────────┐┌───────────────────┐┌───────────────────────┐

│Содержание деятельности:  ││Личностные качества││  Место руководителя   │

│важность и разнородность  ││   руководителя:   ││ в системе управления: │

│   работы, степень ее     ││квалификация, опыт ││должность, соотношение │

│самостоятельности, сроки  ││  работы, память,  ││прав и ответственности,│

│исполнения поручений и др.││состояние здоровья ││  наличие помощников   │

└────────────┬─────────────┘└─────────┬─────────┘└────────────┬──────────┘

             └─────────────────┐      │      ┌────────────────┘

┌─────────────────────────┐    │      │      │    ┌──────────────────────┐

│  Уровень организации    │ ┌──┴──────┴──────┴──┐ │ Деловые и личностные │

│  труда: регламентация,  │ │                   │ │ качества подчиненных:│

│  организация рабочих    ├─┤      Факторы      ├─┤  квалификация, опыт, │

│    мест, оснащение      │ │                   │ │  отношение к работе  │

│ техническими средствами │ └──┬─────────────┬──┘ │        и др.         │

└─────────────────────────┘    │             │    └──────────────────────┘

             ┌─────────────────┘             └────────────────┐

   ┌─────────┴─────────────┐                  ┌───────────────┴───────┐

   │     Интенсивность     │                  │ Сходство или различия │

   │  взаимодействия между │                  │      в характере      │

   │ группами и отдельными │                  │     деятельности      │

   │     работниками       │                  │      подчиненных      │

   └───────────────────────┘                  └───────────────────────┘

 

Рис. 8.1.2. Факторы, влияющие на норму управляемости

в местной администрации

 

Принципы построения организационной структуры администрации

 

Формирование структуры местной администрации представляет собой организационное закрепление тех или иных функций муниципального управления за отдельными управленческими подразделениями и должностными лицами. Решение этой сложной задачи обеспечивается на основе сочетания научных методов с субъективной деятельностью специалистов. Поэтому при проектировании организационных структур важно соблюдать ряд важных правил (принципов) их построения, представленных на рис. 8.1.3. Рассмотрим эти принципы.

 

┌──────────────────────────┐

│   Принципы построения    │

└┬─────────────────────────┘

 │┌───────────────────────────────────────┐

 ├┤ Направленность на достижение целей    │

 │└───────────────────────────────────────┘

 │┌───────────────────────────────────────┐

 ├┤ Перспективность                       │

 │└───────────────────────────────────────┘

 │┌───────────────────────────────────────┐

 ├┤ Способность к развитию (адаптивность) │

 │└───────────────────────────────────────┘

 │┌───────────────────────────────────────┐

 ├┤ Комплексность                         │

 │└───────────────────────────────────────┘

 │┌───────────────────────────────────────┐

 ├┤ Индивидуализация                      │

 │└───────────────────────────────────────┘

 │┌───────────────────────────────────────┐

 └┤ Экономичность                         │

  └───────────────────────────────────────┘

 

Рис. 8.1.3. Принципы построения организационных структур

местных администраций

 

1. Направленность на достижение целей.

Организационная структура должна способствовать достижению целей управления муниципальным образованием. Это обеспечивается с помощью установления прав и необходимой полноты ответственности каждого управленческого звена за достижение поставленных перед ним задач; сбалансированности задач звеньев одного уровня управления по отношению к задачам вышестоящего уровня; рационального разделения и кооперации между звеньями и уровнями управления и их взаимодействия.

2. Перспективность.

Органы местного самоуправления должны, решая вопросы оперативного характера, одновременно проводить работу по определению стратегии, связанной с социально-экономическим развитием муниципального образования. Для этого в организационной структуре необходимо предусмотреть блок перспективного, стратегического управления, отделив его от блока оперативного и текущего управления. На практике это достигается путем разделения полномочий между представительным и исполнительным органами, а также созданием в организационной структуре администрации специальных подразделений, занимающихся стратегией развития муниципального образования.

3. Способность к развитию (адаптивность).

Необходимость развития оргструктуры объясняется тенденцией постоянного изменения внешних условий, появляющимися диспропорциями в системе муниципального управления. В этих условиях организационная структура должна быть достаточно эластичной, способной адаптироваться к восприятию корректирующих воздействий. На практике это достигается путем периодического внесения изменений в организационные структуры органов местного самоуправления, а также путем создания временных целевых подразделений (штабов, комиссий, комитетов).

4. Комплексность.

При построении организационной структуры местной администрации необходимо учитывать, что должны быть структурно обеспечены все этапы осуществления управленческой деятельности:

- аналитический (анализ проблемы, определение возможных путей решения);

- постановка задачи (выявление приоритетов деятельности);

- принятие управленческого решения (выбор технологии и алгоритма решения задачи, определение конечного и промежуточных результатов);

- исполнение решения (конкретная деятельность по реализации управленческого решения);

- оценка результатов (анализ результатов деятельности, подготовка к очередному аналитическому этапу и новому циклу).

Принцип комплексности требует при анализе структуры исходить прежде всего из целостности той или иной функции. Особенно это важно, когда исполнение функции "разведено" по разным структурам или для исполнения данной функции необходимо задействовать несколько структурных подразделений администрации. Желательно, чтобы вопросы, отнесенные к ведению того или иного структурного подразделения, носили максимально завершенный характер, что особенно важно для отраслевых структурных подразделений.

5. Индивидуализация.

Формирование организационной структуры должно основываться на учете индивидуальных особенностей конкретного муниципального образования. В связи с этим всякого рода типовые организационные структуры могут использоваться лишь как рекомендательные и ориентировочные. Как показывает практика, отказ от унифицированных моделей, опора на анализ и учет местных особенностей дают положительные результаты.

6. Экономичность.

Организационная структура должна обеспечивать эффективное и рациональное осуществление процесса муниципального управления, возможность получать необходимые результаты самым экономичным путем. Экономичность может достигаться при проведении различных мероприятий, в том числе за счет введения должностей (системного администратора, специалиста по информационным технологиям и т.п.), в функции которых входит анализ действующей организационной структуры, функционального и иерархического разделения полномочий, оплаты труда муниципальных служащих, механизации и автоматизации процессов управления с целью их совершенствования.

Принципы построения организационных структур могут уточняться, а формы и методы использования этих принципов могут изменяться в связи с меняющимися внешними условиями, целями и задачами. Однако основные принципы должны соблюдаться, так как они выражают общие требования к организации муниципального управления.

 

Подходы к формированию организационной структуры

местной администрации

 

Организационная структура местной администрации как исполнительно-распорядительного органа строится на принципах единоначалия и иерархической подчиненности. Процесс формирования организационной структуры местной администрации включает в себя формулировку целей, задач и функций, определение состава и места подразделений, их ресурсное обеспечение (включая численность работающих), разработку соответствующих регламентирующих процедур и документов.

Этот процесс разделяется на несколько этапов (рис. 8.1.4).

 

                      ┌──────────────────────────────────────┐

         ┌────────────┤ Процесс формирования организационной │

         │            │               структуры              │

         \/           └──────────────────────────────────────┘

┌────────────────────┐  ┌─────────────────────────────────────────┐

│    Формирование    ├─>│ Определение основных параметров         │

│ общей структурной  │  │ (характеристик) структуры               │

│       схемы        │  ├─────────────────────────────────────────┤

└─────────┬──────────┘  │ Определение направлений более           │

          │             │ углубленного проектирования             │

         \/             └─────────────────────────────────────────┘

┌────────────────────┐  ┌─────────────────────────────────────────┐

│ Разработка состава │  │ Выделение крупных линейно-функциональных│

│     основных       ├─>│ и программно-целевых блоков             │

│   структурных      │  ├─────────────────────────────────────────┤

│ подразделений и    │  │ Выделение самостоятельных (базовых)     │

│ связей между ними  │  │ структурных подразделений               │

└─────────┬──────────┘  ├─────────────────────────────────────────┤

          │             │ Распределение конкретных задач между    │

          │             │ подразделениями и построение            │

          │             │ внутриорганизационных связей между ними │

         \/             └─────────────────────────────────────────┘

┌────────────────────┐  ┌─────────────────────────────────────────┐

│   Регламентация    │  │ Определение состава внутренних элементов│

│  организационных   ├─>│ базовых структурных подразделений (бюро,│

│     структур       │  │ групп, подотделов), их проектной        │

└─────────┬──────────┘  │ численности                             │

          │             ├─────────────────────────────────────────┤

          │             │ Распределение задач и работ между       │

         \/             │ конкретными исполнителями и установление│

┌────────────────────┐  │ ответственности за их выполнение        │

│   Расчет затрат    │  ├─────────────────────────────────────────┤

│   на содержание    │  │ Разработка процедур выполнения          │

│   администрации    │  │ отдельных работ                         │

└────────────────────┘  └─────────────────────────────────────────┘

 

Рис. 8.1.4. Процесс формирования организационной структуры

местной администрации

 

Реальные системы муниципального управления отличаются большим разнообразием организационных структур администраций. Но при этом существуют общие подходы к построению организационных структур. Самый перспективный - системно-целевой подход с ориентацией на конечные результаты деятельности системы. Вопросы целеполагания в муниципальной деятельности рассматривались в главе 3. Определение системы целей ("дерева целей") и задач конкретного муниципального образования является главным ориентиром формирования его организационной структуры. При формировании организационной структуры на основе "дерева целей" требуется декомпозиция целей и задач муниципального управления до конкретных управленческих функций.

Таким образом, при системно-целевом подходе создаются реальные условия для индивидуализации процесса формирования организационной структуры применительно к особенностям конкретного муниципального образования.

Системно-целевой подход в данном случае заключается в том, чтобы исходя из конечных целей управления муниципальным образованием:

- не упустить из виду ни одну из управленческих задач, без решения которой реализация целей окажется неполной;

- выявить и увязать применительно к этим задачам систему функций, прав и ответственности по вертикали управления;

- исследовать и организационно оформить связи и отношения по горизонтали управления, т.е. по осуществлению координации деятельности разных звеньев и организационных единиц при выполнении общих задач;

- обеспечить органическое сочетание вертикали и горизонтали управления, найти оптимальное для данных условий соотношение централизации и децентрализации в принятии решений.

При построении организационной структуры на основе "дерева целей" важно дать качественную и количественную характеристику целей и задач. Качественная служит обоснованием для выделения функций управления, количественная - для определения вида организационной единицы (отдел, управление, департамент и т.д.).

Распределение задач между подразделениями местной администрации может осуществляться по нескольким признакам:

- по группам объектов управления (отраслям муниципальной деятельности), обеспечивающим предоставление муниципальных услуг определенного типа: образование, здравоохранение, строительство, молодежная политика и т.д.;

- по функциональному признаку, определяемому характером, функциями и стадиями управленческой деятельности и управленческого цикла: анализ и планирование, контроль, управление имуществом, финансами, правовое, информационное обеспечение и т.д.;

- по территориальному признаку (для муниципальных образований сельских районов и для крупных городов, а после вступления в силу Федерального закона 2003 года - только для крупных городов).

 

Практика построения организационных структур

местных администраций

 

В современной муниципальной практике типичными звеньями организационной структуры местной администрации являются:

- глава администрации;

- его заместители по сферам муниципальной деятельности, среди которых могут быть один или два первых заместителя;

- структурные подразделения различных типов, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в соподчинении (например, отдел в составе управления);

- коллегиальные совещательные органы: коллегия администрации, экономический и другие советы;

- аппарат администрации.

С точки зрения изложенного выше распределения задач и целей деятельности структурные подразделения администрации подразделяются на четыре группы (рис. 8.1.5).

 

           ┌─────────────────────────────────────────────────┐

           │ Структурные подразделения местной администрации │

           └─────────────────────────┬───────────────────────┘

        ┌───────────────────┬────────┴────────┬───────────────┐

┌───────┴────────┐┌─────────┴───────┐┌────────┴──────┐┌───────┴───────┐

│ Функциональные ││   Отраслевые    ││Территориальные││Вспомогательные│

└───────┬────────┘└─────────┬───────┘└────────┬──────┘└───────┬───────┘

┌───────┴────────┐┌─────────┴───────┐┌────────┴───────┐┌──────┴──────┐

│ Службы:        ││ Сферы           ││Районные        ││Аппарат      │

│- Финансовая    ││ деятельности:   ││администрации   ││администрации│

│- Экономическая ││- ЖКХ            ││в крупном городе││и его        │

│- Правовая      ││- Транспорт      │└────────────────┘│подразделения│

│- Информационная││- Потребительский│                  └─────────────┘

│- По управлению ││  рынок          │

│  имуществом    ││- Здравоохранение│

│- Контрольно-   ││- Соц. защита    │

│  аналитическая ││- Культура       │

│  и др.         ││  и др.          │

└────────────────┘└─────────────────┘

 

Рис. 8.1.5. Виды структурных подразделений

местной администрации

 

К ведению отраслевых структурных подразделений относятся вопросы, связанные с управлением конкретными отраслями (сферами) муниципальной деятельности. Они выполняют функции заказчика на выполнение работ и оказание муниципальных услуг. Их основная роль проявляется на этапе реализации целей и задач жизнеобеспечения и развития территории.

Предметы деятельности функциональных (штабных, общей компетенции) структурных подразделений охватывают определенную функцию для всей администрации и ее структурных подразделений. Основной их особенностью является использование преимуществ, связанных со специализацией функций, и способность администрации рассматривать в рамках своей функции территорию целиком. По классификации целей муниципальной деятельности (см. главу 3) функциональные подразделения относятся к обеспечивающим. Обычно они наделяются правом согласования решений других структурных подразделений, например по соблюдению законности или возможности финансирования.

Создание территориальных структурных подразделений (районные в крупных городах и др.) связано с необходимостью приближения органов местного самоуправления к населению и позволяет сочетать централизацию важнейших функций на высшем уровне муниципального управления с повышением оперативности при решении текущих вопросов. При этом важно не допускать раздробления функций органов муниципального управления и потери преимуществ, связанных со специализацией. Для стимулирования инициативы территориальных структурных подразделений им может предоставляться автономия в рамках сметы расходов.

Вспомогательные подразделения (аппарат) не обладают собственной компетенцией по решению вопросов местного значения и выполняют функции обеспечения деятельности руководства администрации и ее структурных подразделений. Аппарат играет важную роль в организации работы администрации. Будучи ее подсистемой, он выполняет ту же роль, что и муниципальная власть по отношению к другим подсистемам муниципального образования. В частности, аппарат обеспечивает:

- планирование и координацию работы всех структур администрации;

- работу с документацией (делопроизводство);

- подготовку и проведение совещаний, заседаний, коллегий, других мероприятий;

- связь со средствами массовой информации, проведение пресс-конференций;

- контроль исполнения решений;

- организацию приема граждан, работу с жалобами и предложениями;

- материально-техническое, юридическое, кадровое, информационное, финансовое обеспечение деятельности администрации;

- взаимодействие администрации с представительным органом и зачастую его хозяйственное обслуживание.

Руководитель аппарата обычно по статусу приравнивается к заместителю главы администрации.

В составе аппарата администрации могут быть такие службы, как общий отдел (работа с документацией), кадровая служба (иногда она подчиняется непосредственно главе администрации), приемная граждан, юридическая служба, информационная служба, хозяйственные службы, пресс-служба, собственная бухгалтерия, контрольный аппарат и т.п.

Глава администрации и его заместители могут иметь свой аппарат, в состав которого входят, в частности, секретари, помощники, референты, советники.

Такие организационные структуры получили название линейно-функциональных, поскольку они основаны на определенной системе взаимодействия линейных (отраслевых) и функциональных структурных подразделений и принятия решений линейными подразделениями по согласованию с функциональными.

В соответствии с объемами и распределением задач и функций в составе администрации создаются конкретные организационные единицы - управления, отделы, комитеты, департаменты и т.д. Для решения управленческих задач крупные организационные единицы делятся на более мелкие, образующие новые уровни. Для крупных городов, имеющих мощный аппарат управления, целесообразно как можно детальнее разграничивать функции управления, создавая специальные подразделения для их исполнения. Для небольших поселений наиболее приемлема схема, при которой выполняемые функции группируются, при этом в первую очередь должны объединяться функции отраслевых подразделений. Однако объединение функций подразделений, интересы которых противоречат друг другу, в рамках одного подразделения нежелательно.

Для выполнения функций, делегированных органами государственного управления, иногда целесообразно использовать отдельные обособленные структурные подразделения. Это важно потому, что в части исполнения делегированных полномочий органы местного самоуправления финансируются и подконтрольны соответствующим органам государственной власти.

Коллегия - совещательный орган при главе администрации - играет особую роль в ее работе. Она принимает решения по важнейшим вопросам управления муниципальным образованием, за исключением тех, которые находятся в компетенции представительного органа. Решения коллегии при необходимости оформляются постановлениями и распоряжениями главы администрации.

 

Программно-целевые структуры в местных администрациях

 

В условиях проведения экономической и политической реформ линейно-функциональные организационные структуры управления в ряде случаев не отвечают требованиям, предъявляемым к управлению постоянно усложняющимися объектами и целями муниципального управления. Для устранения этого несоответствия линейно-функциональные структуры администраций могут дополняться структурами нового типа - программно-целевыми. Они создаются для решения конкретных целевых задач и могут быть постоянными либо временными. В результате такого дополнения образуются матричные организационные структуры муниципального управления.

При возникновении новой проблемы, требующей решения в течение определенного отрезка времени, составляется программа работ, выделяются необходимые для выполнения программы ресурсы и формируется временный коллектив работников. Сотрудники органа муниципального управления, вошедшие во временный коллектив по выполнению целевой программы, находятся на время ее решения в двойном подчинении: административном подчинении своему линейному руководителю (вертикальная связь) и функциональном подчинении руководителю программы (горизонтальная связь).

В системе муниципального управления программно-целевые структуры реализуются в виде комиссий, штабов, рабочих групп и т.п. Перечень таких подразделений периодически меняется. Одни ликвидируются, другие появляются вновь, многие существуют годами.

Комиссии создаются на определенный срок для решения какой-либо обострившейся проблемы. Цель их создания - найти выход из сложившейся управленческой ситуации. В своей работе они используют методы ситуационного анализа.

Создание рабочих групп внутри администрации связано с решением конкретных управленческих задач и носит временный характер. Как правило, рабочие группы выполняют проектировочные задачи. Например, при реорганизации органа власти эффективно создание особой группы для организационного проектирования структуры администрации, выработки новых технологий работы.

При формировании структур программно-целевого управления целесообразно разрабатывать карты (матрицы) распределения прав и ответственности между органами линейно-функциональной и программно-целевой структур. В них детально и наглядно фиксируются общие правила принятия решений, разделение ответственности нескольких органов за разные аспекты одного результата, роль коллегиальных и консультативных органов в процессе принятия решений.

Необходимость реализации программно-целевых функций требует создания в структуре администрации отдельного стратегического, инновационного блока. Его деятельность должна быть направлена на выявление проблемных ситуаций и постановку проблем, перевод проблем в пакеты задач и передачу их в отраслевые и функциональные подразделения. Основные задачи стратегического блока заключаются в следующем.

1. Постоянный мониторинг существующего состояния, сложившихся норм и отношений в различных областях местной жизни: анализ ситуации, фиксация рассогласований и конфликтов, организация исследований.

2. Разработка программ по предотвращению кризисных ситуаций, а также проектов по реорганизации и изменению ситуации в различных сферах жизни, обеспечивающих доведение ее основных параметров до уровня, соответствующего объективным представлениям о поселении. Это включает разработку технических заданий на программы и проекты, их аналитическое и правовое обеспечение, экспертизу стратегических решений, представляемых на утверждение главе администрации, разработку планов-графиков выполнения подпрограмм и проектов, их бюджетирование, разработку бизнес-планов и т.п., а также внутренний управленческий аудит.

 

Совершенствование организационных структур

муниципального управления

 

Основные недостатки существующих линейно-функциональных структур муниципального управления связаны не только с их организационным построением, но и с самой сложившейся идеологией муниципального управления. Они сводятся к следующему.

1. Укоренившийся подход к муниципальному образованию и соответственно к управлению им как к производственной или социально-производственной системе. Основной упор при этом делается на улучшение показателей работы самих структурных подразделений администрации (жилищно-коммунального, транспортного, здравоохранения и т.д.), а не на степень и качество удовлетворения потребностей населения в той или иной муниципальной услуге. Иными словами, критерием эффективности службы являются ее собственные показатели, а не конечный результат деятельности.

2. Нацеленность на решение текущих задач, связанных с жизнеобеспечением муниципального образования, и отсутствие стратегического подхода к управлению. Многообразие текущих частных задач и целей муниципального управления неизбежно порождает противоречия между ними, обусловленные прежде всего ограниченностью материальных и финансовых ресурсов. Каждое структурное подразделение нацелено на решение своей задачи и добивается получения максимума ресурсов. В данном случае вся система управления часто работает неэффективно.

3. Нечеткость системы функциональных связей между отдельными структурными подразделениями, дублирование функций, неравномерная загруженность работников, отсутствие четких организационных процедур, с помощью которых подразделения взаимодействуют между собой. В результате основной объем работы ложится на плечи главы администрации, которому приходится решать множество координационных вопросов.

4. Смешение управленческих функций и непосредственной хозяйственной деятельности. Многие структурные подразделения администраций, являясь юридическими лицами, оказывают различные платные услуги и зарабатывают средства на свое существование, т.е., по сути, занимаются коммерческой деятельностью. Этот бизнес является безрисковым, поскольку ведется на базе муниципальной собственности, за эффективным использованием которой должного надзора нет. По этой причине некоторые администрации из органов муниципального управления стали превращаться по типу деятельности в финансово-промышленные группы.

В силу изложенного реорганизация структур муниципального управления представляет собой сложнейшую комплексную задачу.

Как и любая другая организация, местная администрация является социальной системой. Социальная организация (в отличие от профессиональной) не ориентирована на развитие, ее главные критерии - стабильность и неизменность. Всякие попытки изменить состояние социальной организации воспринимаются как угрозы существованию и по возможности отторгаются. Инновации вызывают в социальных системах определенное смещение равновесия и последствия, которые не всегда можно предвидеть. Поэтому требуются специальные методы активизации инновационных процессов.

Кроме противоречий между традиционной и инновационной деятельностью, на практике еще более важны противоречия внутри самой инновационной деятельности - между радикальными и совершенствующими ее видами. Радикально реорганизовать любую структуру изнутри невозможно, поскольку для этого необходимо, образно говоря, подняться над проблемой и посмотреть на нее "сверху".

Если говорить о собственно организационных структурах местных администраций, то основные направления их реорганизации могут быть следующими.

1. Разделение властных и хозяйственных функций, вывод за рамки администрации всех структур, занимающихся хозяйственной деятельностью и имеющих в силу этого статус юридического лица, придание им формы муниципальных учреждений. Федеральный закон 2003 года предусматривает, что органы местного самоуправления, наделяемые статусом юридического лица, являются муниципальными учреждениями, предназначенными для выполнения управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц.

2. Создание в структуре администрации крупных организационно-административных блоков, руководители которых несут полную ответственность за реализацию муниципальной политики в соответствующих сферах, достижение ее конечных целей. Это могут быть блоки экономики и финансов, управления муниципальной недвижимостью, городского хозяйства, социальной политики, общественной безопасности и т.п. Эти вопросы частично затрагивались в предыдущих главах. Создание крупных блоков позволяет существенно снизить нагрузку на главу администрации по решению текущих вопросов, позволяет ему посвящать основную часть своего времени и сил проблемам стратегического управления.

3. Создание наряду с классическими линейно-функциональными организационными структурами структур программно-целевого или программно-функционального типа, о чем было сказано выше.

Необходимость сочетания различных типов организационных структур и методов достижения целей предопределяет сложность задачи разработки и внедрения эффективной системы муниципального управления, реорганизации организационной структуры администрации. Требуется разработать модель и организационный проект реорганизации, пакет нормативных предписаний для отдельных структур и сфер их деятельности. Необходимо также (и это самое главное) убедить работников администрации в необходимости и целесообразности реорганизации, некоторых специалистов переучить. При этом реорганизация структур муниципального управления должна разворачиваться одновременно по нескольким параллельным линиям:

- разработка модели и организационного проекта реорганизации;

- разработка нормативно-правовой базы деятельности органа местного самоуправления;

- разработка пакета нормативных предписаний для различных областей муниципальной деятельности;

- разработка положений об основных организационно-административных блоках;

- описание организационных процедур и функциональных связей всего пространства взаимодействия различных структур управления, основных рабочих мест и подготовка должностных инструкций;

- переподготовка и повышение квалификации работников администрации;

- подготовка резерва кадров для муниципального управления.

 

Вопросы для самоконтроля

 

1. Какие факторы влияют на формирование организационной структуры местной администрации?

2. Как осуществляется распределение задач и функций между структурными подразделениями местной администрации?

3. Какие типы организационных структур управления используются в муниципальном управлении?

4. Каковы основные принципы построения организационной структуры администрации?

5. Какие стадии включает в себя процесс формирования организационной структуры администрации?

6. Каковы основные виды структурных подразделений местной администрации?

7. Каковы основные направления совершенствования организационных структур местных администраций?

 

8.2. Организация и планирование работы

местной администрации

 

Роль и значение организации и планирования работы

местной администрации

 

Формирование рациональной организационной структуры органов местного самоуправления является необходимым, но недостаточным условием их эффективной работы. Не меньшее значение имеет организация деятельности муниципальной власти, воплощенная в планах, регламентах, инструкциях, организационных процедурах. Любая модель структуры управления должна быть подкреплена системой функциональных связей между структурными звеньями.

Изучение практики муниципального управления позволяет сделать вывод не только о несовершенстве организационных структур, но и о нечеткости функциональных связей и взаимодействий. Наблюдается дублирование функций и неравномерная загруженность работников, причем, чем выше должность, тем больше нагрузка. Имеется отраслевая разобщенность структурных подразделений, слабое горизонтальное взаимодействие между ними. В результате усложняются процессы информационного обмена, затрудняется выполнение совместных поручений. Это, в свою очередь, приводит к некачественному выполнению совместных заданий, перекладыванию структурными подразделениями ответственности друг на друга. Отсутствуют карты организационных процедур, с помощью которых подразделения взаимодействуют между собой (например, процедура прохождения проекта бюджета, формирования муниципального заказа, принятия решений об операциях с недвижимостью и др.). Положения о подразделениях администрации и должностные инструкции работников не всегда дают четкое представление об объеме выполняемых ими функций, а реально выполняемые функции существенно отличаются от указанных в официальных документах.

Устранение перечисленных недостатков требует четкой организации, регламентации и планирования всех сторон деятельности муниципальной власти и ее структурных подразделений.

 

Регламентирование работы местной администрации

 

Основным документом, определяющим организацию деятельности местной администрации, является ее регламент, утверждаемый главой администрации.

Основные вопросы, регулируемые регламентом работы местной администрации, показаны на рис. 8.2.1.

 

               ┌───────────────────────────────────────┐

               │ Регламент администрации устанавливает │

               └──────────────────┬────────────────────┘

┌───────────────────────────────┐ │ ┌───────────────────────────────┐

│     Порядок планирования      ├─┼─┤   Порядок взаимодействия      │

│     работы администрации      │ │ │       администрации с         │

└───────────────────────────────┘ │ │   представительным органом    │

┌───────────────────────────────┐ │ └───────────────────────────────┘

│ Порядок проведения аппаратных ├─┤ ┌───────────────────────────────┐

│       и других совещаний      │ ├─┤ Порядок организации работы с  │

└───────────────────────────────┘ │ │ документами, поступающими от  │

┬───────────────────────────────┐ │ │органов государственной власти │

│    Порядок взаимодействия     │ │ │    и других организаций       │

│ администрации с общественными ├─┤ └───────────────────────────────┘

│     организациями и СМИ       │ │

└───────────────────────────────┘ │ ┌───────────────────────────────┐

┌───────────────────────────────┐ │ │  Распределение обязанностей   │

│Порядок подготовки, оформления │ ├─┤  между главой администрации,  │

│     принятия и публикации     ├─┤ │       его заместителями       │

│ распорядительных документов   │ │ │   и руководителем аппарата    │

│ различного типа и назначения  │ │ └───────────────────────────────┘

└───────────────────────────────┘ │

┌───────────────────────────────┐ │ ┌───────────────────────────────┐

│Порядок внесения муниципальными│ ├─┤Порядок организации контроля и │

│     служащими предложений     ├─┤ │проверки исполнения документов │

│     по совершенствованию      │ │ │       в администрации         │

│     муниципальной службы      │ │ └───────────────────────────────┘

└───────────────────────────────┘ │

┌───────────────────────────────┐ │ ┌───────────────────────────────┐

│ Порядок проведения массовых   │ ├─┤   Порядок работы с письмами,  │

│    мероприятий, учебных       ├─┤ │заявлениями, жалобами и устными│

│      семинаров и т.п.         │ │ │     обращениями граждан       │

└───────────────────────────────┘ │ └───────────────────────────────┘

┌───────────────────────────────┐ │ ┌───────────────────────────────┐

│ Порядок содержания помещения  │ │ │    Порядок работы работников  │

│   администрации, внутренний   ├─┴─┤  администрации с компьютерной │

│     распорядок работы         │   │          информацией          │

└───────────────────────────────┘   └───────────────────────────────┘

 

Рис. 8.2.1. Основные вопросы, регулируемые регламентом

местной администрации

 

Соблюдение регламента позволяет установить четкие границы между уровнями управления и горизонтальные связи между подразделениями. На основе регламента организуются документопотоки, распределяются обязанности, ответственность и права, формируется система единых требований к руководителям.

Наряду с регламентом работы администрации, важную роль в организации ее деятельности играют нормативные документы, регламентирующие деятельность отдельных структурных подразделений и исполнителей. К их числу относятся положения о структурных подразделениях и должностные инструкции работников.

Положения о структурных подразделениях предназначены для нормативно-правовой регламентации деятельности подразделений, распределения их функций, прав и ответственности в системе управления администрацией. Составлению положений предшествует анализ содержания и объема выполняемых работ. Положения для всех структурных подразделений должны составляться по единой методике и на основе современных технических средств.

В соответствии с положениями и профилем своей работы структурные подразделения администрации:

- курируют работу подведомственных предприятий, организаций и учреждений;

- осуществляют сбор информации, анализ состояния социально-экономической и экологической ситуации в муниципальном образовании;

- готовят необходимые справочно-информационные и аналитические материалы;

- по поручению главы администрации, его заместителя или по собственной инициативе готовят проекты постановлений;

- осуществляют экспертизу проектов постановлений главы администрации по профилю своей деятельности, визируют указанные проекты;

- организуют по профилю своей деятельности консультативную поддержку главы администрации, его заместителей, других структурных подразделений, выполняют иные работы и поручения.

Должностные инструкции разрабатываются на основе положений о структурных подразделениях и с учетом технологического и квалификационного разделения труда. Они должны содержать перечень конкретных обязанностей по каждой муниципальной должности в зависимости от функциональных особенностей данной должности. Должностные инструкции призваны содействовать правильному подбору, расстановке и закреплению кадров, повышению их профессиональной квалификации, совершенствованию функционального и технологического разделения труда между руководителями и специалистами. Они должны обеспечить целесообразную специализацию работников, их четкое взаимодействие и достижение намеченных результатов. Должностные инструкции используются также при оценке работы муниципального служащего во время аттестации, при приеме граждан на муниципальную службу.

 

Система планирования работы местной администрации

 

Система планирования работы позволяет согласовывать во времени все стороны деятельности руководства местной администрации и структурных подразделений. В администрациях принято разрабатывать годовые и квартальные (реже месячные) планы работы, а также недельные оперативные планы. Порядок их разработки должен определяться регламентом работы. Предложения по проекту плана вносятся главой администрации, его заместителями, структурными подразделениями и сводятся в единый проект аппаратом администрации. Наличие такого плана позволяет организовать работу наиболее эффективно.

Обычно план работы администрации включает:

- вопросы, выносимые администрацией на рассмотрение представительного органа муниципального образования;

- вопросы, выносимые на рассмотрение коллегии администрации;

- вопросы, выносимые на рассмотрение главы администрации;

- вопросы, рассматриваемые у заместителей главы администрации;

- организационные мероприятия, проводимые администрацией в масштабе муниципального образования.

В планы включаются перечни конкретных мероприятий с указанием ответственных исполнителей, сроков исполнения и форм контроля. Ход реализации планов рассматривается еженедельно на аппаратных совещаниях, проводимых главой администрации или его заместителем. Особое внимание уделяется анализу причин, которые не позволили достичь планируемых результатов, по мере необходимости в принятые ранее планы вносятся коррективы.

Общий контроль выполнения всех мероприятий, предусмотренных планом работы администрации, возлагается на руководителя аппарата администрации.

 

Организация взаимодействия администрации

с представительным органом муниципального образования

 

Важное направление деятельности администрации - ее взаимодействие с представительным органом муниципального образования, подготовка проектов нормативных и других документов, требующих рассмотрения в представительном органе согласно законодательству и уставу муниципального образования. В качестве субъекта правотворческой инициативы в этих вопросах выступает глава администрации.

Администрация обычно составляет перечень нормативно-правовых актов, требующих рассмотрения в представительном органе, и график их разработки. Разработчиками проектов отдельных актов являются профильные структурные подразделения администрации, а общая организация работ и контроль их хода возлагаются на руководителя аппарата.

Проекты нормативных актов должны быть в обязательном порядке согласованы с руководителем аппарата и с юридической, а также финансовой службой администрации (если требуется финансирование) и другими заинтересованными службами.

Представители администрации участвуют в предварительном рассмотрении проектов нормативных актов в комитетах и комиссиях представительного органа, в работе согласительных комиссий. Депутаты представительного органа могут участвовать в подготовке проектов нормативных актов.

 

Организация работы коллегии администрации

 

Как отмечалось выше, во многих муниципальных образованиях при главе администрации создается коллегия или иной совещательный орган, предназначенный для коллективного обсуждения наиболее важных вопросов функционирования муниципального образования. В состав коллегии обычно входят: глава администрации (председатель коллегии), его заместители, руководитель аппарата, руководитель финансового органа администрации, руководитель местного органа внутренних дел, и могут входить руководители некоторых предприятий, организаций и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, а также высококвалифицированные специалисты отдельных сфер муниципального управления. Их участие обеспечивает всестороннее, квалифицированное и объективное решение проблем управления муниципальным образованием.

Заседания коллегии проводятся по мере необходимости, но не реже 1 раза в месяц. На них обычно рассматриваются крупные и комплексные вопросы, в частности:

- планы и программы социально-экономического развития муниципального образования;

- предложения к планам и программам, принимаемым органами власти субъекта РФ и затрагивающим интересы муниципального образования;

- проекты крупных договоров на поставку и приобретение продукции за счет бюджетных средств;

- программы по охране окружающей среды, вопросы строительства и реконструкции природоохранных объектов;

- вопросы деятельности структурных подразделений администрации по исполнению их полномочий;

- предложения о размещении, развитии и специализации предприятий и организаций различных форм собственности, деятельность которых важна для муниципального образования;

- сложные (неординарные) ситуации, возникающие в муниципальном образовании и требующие принятия всесторонне продуманных решений.

Перечень вопросов, выносимых на заседание коллегии, зависит от специфики конкретного муниципального образования.

Порядок работы коллегии определяется положением, утверждаемым главой администрации. Решения, принятые на коллегии, оформляются при необходимости постановлениями и распоряжениями главы администрации.

 

Работа администрации с гражданами (клиентами)

 

Закон устанавливает право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления, которые обязаны в течение месяца дать ответ по существу обращений. За нарушение сроков и порядка рассмотрения обращений граждан законами субъектов РФ может быть установлена административная ответственность.

Регламентом работы администрации предусматривается определенная система приема граждан руководителями администрации. Устанавливаются дни и часы приема посетителей каждым руководителем (обычно 1 - 2 раза в месяц), а также порядок записи на прием. Организуются встречи руководителей с населением, в том числе для разъяснения вопросов, наиболее часто поднимаемых в письмах и обращениях.

В приемной все устные и письменные обращения граждан регистрируются, а затем направляются, в зависимости от значимости вопроса, главе администрации, его заместителю либо в структурное подразделение. Приемная также осуществляет контроль (иногда компьютеризированный) соблюдения сроков рассмотрения обращений граждан. В некоторых крупных городах создана сеть общественных приемных в районах, могут создаваться "горячие" телефонные линии.

Для неотложных обращений граждан (например, по поводу аварий в системах жизнеобеспечения) в администрациях создается срочная диспетчерская служба (круглосуточная). В выходные и праздничные дни, а также ночью устанавливаются дежурства ответственных работников администрации.

В некоторых местных администрациях начали внедряться прогрессивные технологии работы с клиентами (гражданами и юридическими лицами), целью которых является повышение качества муниципальных услуг, оказываемых структурными подразделениями. К числу таких услуг относится выдача различных справок, разрешительных и согласовывающих документов, ответов на просьбы и обращения и др. Основными компонентами новых технологий являются следующие.

1. Составление перечня (реестра) муниципальных услуг, предоставляемых структурными подразделениями администрации. Примерами могут быть выдача справок по социальным льготам, справок из архива, согласование выделения земельных участков для различных нужд, согласование архитектурно-планировочной документации, прием заявок на участие в конкурсах на приобретение муниципального имущества, участие в выполнении муниципального заказа и т.д.

2. Разработка информационной карты на каждую услугу, в которой указывается: структурное подразделение администрации, ответственное за решение данного вопроса, с указанием конкретного лица, номера его кабинета и телефона; перечень документов, которые необходимо представить заявителю для решения вопроса; нормативные акты, на основании которых должен быть решен данный вопрос; стоимость предоставления услуги (если она платная) и способ оплаты; место подачи документов; нормативный срок решения вопроса; порядок обжалования решения; другая информация (при необходимости).

3. Разработка технологической карты процесса решения данного вопроса внутри администрации (последовательность процедур). Технологическая карта определяет алгоритм действий работников администрации.

4. Создание единого пункта обслуживания клиентов по предоставлению муниципальных услуг (лучше всего на первом этаже здания администрации). В нем принимаются все обращения клиентов и выдаются все ответы на обращения. Там можно ознакомиться с реестром муниципальных услуг, предоставляемых в администрации, информационными картами по любой услуге, получить бланки формуляров для заполнения требуемых заявительных документов, а также необходимую консультацию.

Внедрение такой технологии позволяет кардинально улучшить работу администрации с населением, обеспечить ее соответствие международным стандартам качества.

 

Организация проведения совещаний

 

Еще одним механизмом организации деятельности местной администрации являются совещания, семинары и другие подобного рода мероприятия с участием работников администрации и заинтересованных приглашенных лиц. Совещания и семинары проводятся в соответствии с планами работы администрации и ее структурных подразделений. Как правило, на них выносятся вопросы, которые требуют координации деятельности нескольких структурных подразделений.

Семинары проводятся с целью обучения сотрудников новым формам и методам управленческой деятельности. К участию в них целесообразно привлекать не только работников администрации, но и представителей высшей школы и исследовательских организаций. Семинары менее формализованы, чем совещания, и в большей мере ориентированы на свободный обмен мнениями по вопросам, выносимым на обсуждение.

 

Организация труда работников администрации

 

Организация управленческого труда муниципальных служащих - один из важнейших факторов эффективной работы местной администрации. Его значение зачастую недооценивается руководителями и специалистами администраций. Однако именно рациональная организация управленческого труда существенно влияет на обоснованное распределение обязанностей внутри управленческого аппарата, методы и сроки внедрения различных технических и организационных нововведений, технологию выполнения управленческих работ, обеспечивая устойчивое положение муниципальных образований.

Одним из направлений научной организации труда муниципальных служащих является создание рациональной системы разделения труда и кооперации.

Разделение управленческого труда означает разграничение и обособление различных видов деятельности, а кооперация - совместное участие работников в одном или нескольких взаимосвязанных процессах. Вместе они призваны обеспечить качественное и эффективное выполнение возложенных на работников функций.

Разделение и кооперация труда взаимосвязаны и взаимообусловлены. Это выражается в том, что расчленение процесса труда на отдельные составляющие с закреплением их за определенными работниками или группами работников в значительной степени предопределяет и форму взаимодействия.

Цели рационального разделения и кооперации труда в местной администрации представлены на рис. 8.2.2. Это позволяет обеспечивать стабильность системы муниципального управления.

 

           ┌─────────────────────────────────────────┐

           │ Разделение и кооперация труда в местной │

           │       администрации обеспечивают        │

           └───────────────────┬─────────────────────┘

┌────────────────────────────┐ │ ┌──────────────────────────┐

│                            │ │ │     Предотвращение       │

│    Полное использование    │ │ │      дублирования        │

│      рабочего времени      ├─┼─┤ и параллелизма в работе  │

│                            │ │ │    различных служб       │

│                            │ │ │     и исполнителей       │

└────────────────────────────┘ │ └──────────────────────────┘

┌────────────────────────────┐ │ ┌──────────────────────────┐

│   Использование работника  │ │ │ Исключение "обезлички"   │

│    в соответствии с его    │ │ │  за счет делегирования   │

│       квалификацией,       ├─┼─┤ ответственности каждому  │

│ рациональное использование │ │ │        работнику         │

│    кадрового потенциала    │ │ │                          │

└────────────────────────────┘ │ └──────────────────────────┘

┌────────────────────────────┐ │ ┌──────────────────────────┐

│     Увязка по времени      │ │ │ Освобождение работника от│

│   выполнения различных     ├─┼─┤   выполнения работ, не   │

│       видов работ          │ │ │связанных с его должностью│

└────────────────────────────┘ │ └──────────────────────────┘

                     ┌─────────┴─────────┐

                     │ Рост квалификации │

                     │     работника     │

                     └───────────────────┘

 

Рис. 8.2.2. Цели рационального разделения

и кооперации труда в местной администрации

 

Основные признаки, по которым осуществляется разделение труда:

- состав и содержание функций управления;

- технологическая однородность работ;

- сложность выполняемых работ и квалификационные характеристики исполнителей.

В соответствии с этими признаками различают функциональное, технологическое и квалификационное разделение труда.

Функциональное разделение труда - это разграничение и обособление деятельности групп работников по функциям управления и относительно самостоятельным сферам деятельности.

Технологическое разделение труда - это разделение труда по видам работ и операций, закрепление их за определенными группами работников и отдельными исполнителями, что обеспечивает специализацию работников, их ориентацию на выполнение однородных или сопряженных видов работ и операций. В общем виде технологическое разделение труда воплощается в разделении управленческого персонала на руководителей, специалистов и технических исполнителей, однако степень дифференциации зависит от многообразия закрепленных за работником технологически разнородных работ и решаемых задач. Можно выделить три формы технологического разделения труда, причем каждой категории управленческого персонала соответствует одна из них.

Целевая форма предполагает закрепление за работником широкого круга задач и разнообразных видов работ, связанных с достижением определенной цели. Она характерна для руководителей.

Предметная форма предполагает закрепление за работником одной или нескольких однородных, связанных между собой задач. Эта форма наиболее характерна для специалистов, но может использоваться и для технических исполнителей (например, специалист по социальной защите, специалист по работе с населением, специалист по охране прав детей и т.п.).

Операционная форма предполагает наибольшую степень дифференциации труда, когда за работником закрепляются однородные операции (машинопись, учетные операции, переработка информации с помощью ЭВМ и т.п.). Она используется в основном для технических исполнителей (например, для машинистки).

Технологическое разделение труда, разграничивая деятельность работников администрации по признаку однородности выполняемых работ, позволяет выделить типичные работы, для которых целесообразно разработать процедуры выполнения, а также стереотипные и формализуемые операции, которые могут выполняться с помощью технических средств.

Квалификационное разделение труда означает распределение обязанностей между работниками различных квалификаций с учетом сложности поручаемых им работ и занимаемой должности. Оно осуществляется внутри профессиональных групп специалистов и технических исполнителей в рамках структурных подразделений администрации. Квалификационное разделение труда обусловливает необходимость кооперации труда между отдельными муниципальными служащими внутри структурного подразделения, занимающими различные должности и имеющими различную квалификацию.

 

Планирование индивидуальной работы муниципального служащего

 

Планирование индивидуальной трудовой деятельности муниципального служащего является важным элементом организации труда в местной администрации. Оно осуществляется в определенной последовательности и включает следующие элементы:

- анализ личного бюджета времени;

- оценку планируемого объема работ (деятельности);

- сопоставление затрат времени на планируемые работы с личным бюджетом времени;

- формирование личного перспективного плана;

- разработку проекта рабочей недели и плана рабочего дня.

Большое значение для планирования личной работы имеет обоснованный выбор формы записи текущих дел. Это могут быть: календарь для записи личных дел, календарь-еженедельник, записная книжка, разграфленный определенным образом лист ватмана, картотека и т.п. Классификация затрат и рабочего времени управленческого персонала местной администрации представлена на рис. 8.2.3.

 

           ┌──────────────────────────────────────────────┐

           │                 РАБОЧЕЕ ВРЕМЯ                │

           └───────────────────────┬──────────────────────┘

     ┌──────────────┐              │                 ┌─────────────────┐

     │ Время работы ├──────────────┴─────────────────┤ Время перерывов │

     └────┬─────────┘                                └─────────┬───────┘

          │ По соответствию должностным обязанностям           │

        ┌─┴────────┬──────────────────────┐            ┌───────┴─┐

┌───────┴────┐┌────┴────┐┌────────────────┴──────┐┌────┴─────┐┌──┴────────┐

│   Время    ││Время не-││Время выполнения работ,││Регламен- ││Нерегламен-│

│ выполнения ││произво- ││  не предусмотренных   ││тированные││тированные │

│ должностных││дительной││     должностными      ││ перерывы ││ перерывы  │

│обязанностей││ работы  ││    обязанностями      │└────┬─────┘└────┬──────┘

└───────┬────┘└─────────┘└───────────────────────┘    ┌┴───┐      ┌┴────┐

        │ По содержанию труда                         │    │      │     │

        └─┬────────┬──────────────────────┐       ┌───┴───┐│ ┌────┴────┐│

┌─────────┴──────┐┌┴─────────────┐┌───────┴──────┐│ Время ││ │Зависящие││

│Подготовительно-││Время основной││    Время     ││ отдыха││ │от работ-││

│ заключительное ││работы (опера-││ обслуживания ││       ││ │  ника   ││

│     время      ││тивное время) ││рабочего места│└───────┘│ └─────────┘│

└────────────────┘└┬─────────────┘└──────────────┘         │            │

                   │ По характеру деятельности             │            │

    ┌──────────────┴┬───────────┬──────────┐    ┌──────────┴┐┌──────────┴┐

┌───┴─────────┐┌────┴─────┐┌────┴─────┐┌───┴──┐ │  Время на ││ Не завися-│

│ Время орга- ││  Время   ││  Время   ││Время │ │   личные  ││  щие от   │

│ низационно- ││творческой││формально-││техни-│ │ надобности││ работника │

│ администра- ││  работы  ││логической││ческой│ └───────────┘└───────────┘

│тивной работы││          ││  работы  ││работы│

└─────────────┘└─┬────────┘└──────────┘└──────┘

                 │ По уровню механизации

    ┌────────────┴─┬───────────────────┐

┌───┴────────┐┌────┴─────────────┐┌────┴──────────┐

│Время выпол-││ Время выполнения ││ Время выпол-  │

│нения ручных││ работ с привлече-││нения работ на │

│   работ    ││ нием оргтехники  ││  компьютере   │

└────────────┘└──────────────────┘└───────────────┘

 

Рис. 8.2.3. Классификация затрат рабочего времени

управленческого персонала местной администрации

 

Планирование личного бюджета времени по существу сводится к составлению проекта процессов на предстоящий период. Это необходимо для того, чтобы работник четко представлял себе, что ему необходимо выполнить в первую очередь, какие менее важные дела можно отложить или перепоручить другим исполнителям, а каких нагрузок можно избежать вовсе.

При индивидуальном планировании работы муниципального служащего целесообразно придерживаться ряда проверенных практикой принципов.

1. План целесообразно составлять только на определенную долю рабочего времени, согласно рекомендациям специалистов - примерно на 60%. Из оставшихся 40% около 20% времени приходится на непредвиденную активность (резерв времени и непланируемые действия), а еще 20% остается на спонтанную активность и творчество. В зависимости от вида и рода занятий возможны отклонения в запланированных объемах времени.

2. Необходимо систематически анализировать виды деятельности и расходы времени, для чего следует фиксировать и перепроверять, как оно используется. Это позволяет постоянно контролировать собственный бюджет времени и накапливать опыт определения затрат времени на различные виды трудовой деятельности, корректировать распределение рабочего времени.

3. Задачи, которые предстоит решить в плановом периоде, следует свести воедино, составить последовательный план действий, предварительно разделив все задачи на долго-, средне- и краткосрочные и установив приоритетность выполнения.

Составляя план работы, целесообразно руководствоваться следующими правилами:

- в план надо включать только такой объем работ, который реально может быть выполнен;

- план должен быть гибким, приспособленным к меняющимся условиям, поскольку важно достижение поставленных целей, а не просто соблюдение позиций плана;

- необходимо стремиться к восполнению потерь рабочего времени;

- временной план целесообразно составлять в привычной для исполнителя письменной форме, а невыполненные задачи, которые по достижении контрольного срока не утратили своего значения, следует переносить на следующий период;

- в планах следует указывать ожидаемые результаты или конечные цели, что позволяет направить усилия на их достижение;

- важно ставить конкретные сроки исполнения для всех видов работ, что позволяет повысить самодисциплину и самоорганизованность;

- надо не планировать "спешных" дел, поскольку далеко не всегда неотложное дело является самым важным и срочным, однако именно "спешные" дела занимают большую часть времени;

- следует определить в плане, какую работу нужно выполнить лично, а какую можно перепоручить (делегировать);

- при планировании необходимо учитывать время, которое тратится на поездки и ожидания;

- в плане следует резервировать часть времени на творческую работу и повышение квалификации;

- при планировании в некоторых случаях необходимо рассматривать альтернативные варианты;

- в плане нужно предусматривать разнообразие деятельности, чередование долго- и краткосрочных проектов, работу в одиночку и в сотрудничестве;

- желательно согласовывать личный план с планами коллег и ожидаемых посетителей.

Большую помощь при планировании и организации личного рабочего времени муниципальным служащим как работникам умственного труда оказывают компьютер и другие технические средства, позволяющие облегчить труд и сделать его более продуктивным. Особенно актуальными для муниципальных служащих становятся рационализация документооборота, разработка оптимальных процедур принятия управленческих решений, комфортные условия труда и организация автоматизированных рабочих мест.

 

Стиль работы администрации и роль ее лидера

 

Система планирования, организация и стиль работы муниципальной администрации в значительной степени зависят от личности руководителя. В отличие от представительного органа, где все решения принимаются коллегиально, а руководитель исполняет лишь функции ведущего (спикера), администрация как исполнительный орган организуется на принципе единоначалия. В зависимости от прежней профессии, квалификации и личных качеств главы администрации может изменяться и сама ее структура, например количество заместителей и распределение обязанностей между ними.

В теории менеджмента известно несколько стилей работы руководителя, оказывающих влияние на деятельность организации и поведение подчиненных. На крайних позициях находятся лидер авторитарного типа, берущий на себя решение всех больших и малых проблем, и либеральный лидер-стратег, оставляющий за собой лишь общее руководство и возлагающий решение всех текущих задач на членов подобранной им команды. В реальной жизни всегда наблюдается сочетание того и другого.

Самим характером муниципальной деятельности востребован руководитель с демократическим стилем управления, умеющий организовывать коллегиальную работу, выслушивать различные точки зрения, постоянно сверять принятые решения с ходом их реализации, не бояться вносить в них необходимые коррективы.

 

Вопросы для самоконтроля

 

1. Какое значение для работы местной администрации имеют организация и планирование ее деятельности?

2. Какие вопросы деятельности администрации определяются ее регламентом?

3. Для чего необходимы положения о структурных подразделениях администрации и должностные инструкции для работников?

4. Каков порядок планирования работы администрации?

5. Каковы основные цели разделения и кооперации труда в администрации?

6. По каким признакам осуществляется классификация видов управленческого труда?

7. Как должно осуществляться планирование индивидуальной работы муниципального служащего?

 

8.3. Кадровое обеспечение муниципального управления

 

Роль и значение кадрового обеспечения

муниципального управления

 

Кадры муниципального управления - это совокупность работников, профессионально выполняющих функции муниципального управления или способствующих их осуществлению, а также обеспечивающих управление муниципальным хозяйством.

Квалификация кадров, понимание работниками своих задач и отношение к делу являются решающими факторами эффективности муниципального управления. В органах местного самоуправления работают много специалистов высокой квалификации, с большим опытом в своих сферах, но воспитанных в старых традициях административно-командной системы. Они не воспринимают собственную деятельность как специфическую муниципальную управленческую деятельность и используют в своей работе подходы, характерные для управления хозяйственными структурами (ориентированными на максимизацию дохода или прибыли) или структурами государственного управления. Причины такого положения дел - это прежде всего недолгая история муниципального управления в России и несовершенная система подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных кадров.

Основной костяк кадров муниципального управления составляют муниципальные служащие. Вопросы правового обеспечения муниципальной службы изложены в главе 1, вопросы организации труда в местной администрации и планирования работы муниципальных служащих - в разделе 8.2. Здесь рассматриваются требования, предъявляемые к муниципальным кадрам, и вопросы обеспечения органов местного самоуправления кадрами, отвечающими этим требованиям.

Кадры муниципального управления входят в более широкую категорию "кадры управления", профессиональная деятельность которых полностью или преимущественно связана с выполнением функций по управлению социально-экономическими процессами. По существующей классификации кадры управления подразделяются на три группы в соответствии с участием в подготовке, принятии и реализации управленческих решений:

- руководители;

- специалисты;

- вспомогательно-технический и обслуживающий персонал.

Конкретный состав кадров администрации муниципального образования определяется ее штатным расписанием.

С учетом занимаемой должности предметом деятельности муниципального менеджера может быть выполнение собственно управленческих (руководящих), исполнительских и контрольных функций в различных соотношениях.

 

Требования к муниципальным кадрам

 

Требования к уровню знаний, умений и навыков муниципальных служащих зависят от занимаемой должности и выполняемых функций.

Муниципальные должности в соответствии с реестром должностей подразделяются на высшие, главные, ведущие, старшие и младшие (см. главу 1). По выполняемым функциям муниципальные служащие могут быть отнесены к низовому, среднему и высшему звену управления (табл. 8.3.1).

 

Таблица 8.3.1

 

Функции различных групп муниципальных служащих

 

Группы    должностей	Низовое    звено	Среднее звено	Высшее звено
Должности   работников	Специалисты	Руководители          структурных           подразделений.        Главные и ведущие     специалисты	Главы администраций,     их заместители.          Некоторые руководители   крупных структурных      подразделений с высокой   степенью автономности
Основной    вид         управления	Оперативное   управление	Тактическое           управление	Стратегическое           управление
Функции	Выполнение   текущих      задач.       Контроль     выполнения   решений      руководства	Трансформация реше-   ний руководства в     задания подчиненным,   координация их рабо-   ты. Информационное    обеспечение высшего   звена	Управление               экономическими,          политическими и          социальными процессами   на территории.           Представительские        функции

 

С учетом выполняемых функций к муниципальным служащим предъявляются следующие требования.

Низовое звено - знание конкретной сферы деятельности специалиста, методов подготовки и принятия управленческих решений, способов мотивации труда, психологии, умение ослаблять напряжение, в том числе вызванное решениями руководства.

Среднее звено - знание научных методов управления, общего менеджмента, специальных экономических и управленческих наук, владение практическими инструментами и методиками, знание социально-психологических методов управления, аналитические навыки.

Высшее звено - умение предвидеть и оценить ситуацию, а также перспективность того или иного дела, гибкость и адаптивность к изменениям внешней среды, обладание качествами лидера, новаторское мышление, владение инструментами стратегического и инновационного менеджмента, знания по общим, экономическим, специальным и конкретным муниципальным наукам, навыки консультирования, социально-психологические и другие навыки.

Можно сказать, что чем выше занимаемая должность, тем более значительную роль в деятельности муниципального менеджера играют управленческие и экономические знания и тем меньше значение технических знаний и навыков.

Специфика и содержание управленческого труда в системе муниципального управления определяют требования не только к соответствующим профессиональным знаниям, навыкам и интеллектуальным способностям, но и к личностным качествам муниципального служащего.

К числу ключевых интеллектуальных способностей муниципального служащего относятся:

- способность быстро и легко усваивать информацию;

- способность наблюдать, суммировать, отбирать и оценивать факты;

- способность не только к анализу, но и к синтезу, обобщениям;

- творческие способности.

Хотя перечисленные способности оказываются в разной мере востребованными у различных категорий муниципальных служащих, их наличие желательно для всех занятых в сфере муниципального управления.

Среди личностных качеств, необходимых муниципальным служащим, можно выделить следующие.

1. Способность понимать людей и работать с ними:

- уважение к мнению других людей;

- способность предвосхищать и оценивать человеческую реакцию;

- легкость в налаживании человеческих контактов;

- способность выслушивать собеседника, завоевывать доверие и уважение;

- умение вести устное и письменное общение;

- способность убедить и создать мотивы для действия.

2. Интеллектуальная и эмоциональная зрелость:

- независимость в выводах;

- способность противостоять давлению извне;

- самоконтроль во всех ситуациях;

- гибкость и адаптируемость к меняющимся условиям;

- честность;

- способность осознавать границы собственной компетенции;

- способность признавать ошибки и извлекать уроки из неудач.

Современные требования к муниципальному менеджеру основываются на понимании ряда важнейших отправных положений (рис. 8.3.1).

 

┌───────────────────────────────┐               ┌────────────────────────┐

│Сознавать, что муниципалитет - │               │      Сознавать, что    │

│это не производство и основной │               │муниципальное управление│

│целью муниципального управления│               │  должно решать текущие │

│является не извлечение прибыли │               │ и перспективные задачи;│

│или увеличение доходов бюджета,│               │  при решении текущих   │

│а удовлетворение потребностей  │               │  задач видеть их связь │

│         населения             │               │     с перспективой     │

└───────────────┬───────────────┘               └────────┬───────────────┘

                └──────────────────┐         ┌───────────┘

┌───────────────────────────────┐  │         │  ┌────────────────────────┐

│    Знать, что муниципальное   │┌─┴─────────┴─┐│ Уметь отделять функции │

│управление возможно только при ││Муниципальный││     муниципального     │

│  вовлечении населения в этот  ├┤  менеджер   ├┤  управления от прямой  │

│  процесс, уметь привлекать к  ││   должен    ││ хозяйственной деятель- │

│ процессу управления различные │└─┬─────────┬─┘│ ности, сознавать вред  │

│     местные сообщества        │  │         │  │от смешения этих функций│

└───────────────────────────────┘  │         │  └────────────────────────┘

                ┌──────────────────┘         └───────────┐

┌───────────────┴───────────────┐  ┌─────────────────────┴───────────────┐

│  Видеть связь и взаимозависи- │  │  Сознавать важность и преимущества  │

│  мость между всеми сферами и  │  │ нормативно-правового регулирования  │

│   процессами муниципального   │  │    различных сфер муниципальной     │

│управления, знать, что действия│  │деятельности перед волевыми решениями│

│  в одной сфере дают косвенный │  │даже квалифицированного руководителя,│

│ эффект в других сферах, уметь │  │   способствовать созданию местной   │

│    предвидеть этот эффект     │  │      нормативно-правовой базы       │

└───────────────────────────────┘  └─────────────────────────────────────┘

 

Рис. 8.3.1. Современные требования к

муниципальному менеджеру

 

Этические нормы муниципальной службы

 

Наряду с профессиональными требованиями, большое значение для муниципального служащего имеют этические нормы поведения. Они особенно важны в силу того, что именно в этой сфере управленческой деятельности предоставляются жизненно важные услуги гражданам. Количество и интенсивность контактов муниципального служащего с внешней средой (населением, предпринимателями, учреждениями, общественными организациями и т.д.) особенно велики, причем в них оказываются вовлеченными не только руководители, но и рядовые сотрудники органов муниципального управления.

В самом общем виде муниципальный управленец - это сотрудник, занимающийся оказанием услуг клиентам: гражданам и юридическим лицам, удовлетворением их спроса и потребностей.

Некоторые из норм поведения муниципального служащего закреплены законодательно (см. главу 1). В частности, муниципальный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью (кроме педагогической, научной и иной творческой), предпринимательской деятельностью, получать от физических и юридических лиц вознаграждения, связанные с исполнением служебных обязанностей, принимать участие в забастовках и др.

Наряду с законодательным регулированием, необходима выработка для муниципальных служащих специального этического кодекса. Зарубежный опыт создания подобных "моральных" документов рекомендательного характера имеется. Так, в США Ассоциацией городских управляющих разработан Этический кодекс городского управляющего. Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы в 1999 году принята Рекомендация о политической добросовестности местных и региональных выборных представителей.

В России опыт создания этических норм поведения муниципальных служащих пока невелик: известен, в частности, опыт Красноярска [6]. Между тем орган местного самоуправления в целом и каждый его работник должны быть примером для населения, предпринимательских кругов и общественности. В связи с этим необходимо формировать корпоративную культуру муниципального управления и закрепить ее в письменной форме в качестве неформальных требований (этических норм, корпоративных кодексов) муниципальной службы. Примерный состав таких этических норм может быть следующим.

1. Этические стандарты, основной функцией которых является разграничение "допустимого" и "недозволенного" с моральной точки зрения:

- честность и соблюдение законодательства;

- обеспечение достоверности любой информации, исходящей от органа и должностного лица местного самоуправления, этические нормы получения и использования информации о других организациях, обеспечение конфиденциальности информации в необходимых случаях;

- нормы поведения при конфликтах интересов;

- недопустимость политической деятельности внутри муниципального образования;

- недопустимость использования в личных целях ресурсов органа местного самоуправления;

- нормы отношений со средствами массовой информации.

2. Постулаты веры, провозглашенные официально или исторически сложившиеся и принимаемые на веру утверждения, касающиеся стиля поведения муниципальных служащих. Вот некоторые из них:

- стиль отношений с другими лицами и администрациями (документирование, отсутствие "телефонного права", взаимное уважение и пр.);

- важность частностей (дни рождения, профессиональные праздники и пр.);

- максимальная информированность населения о проводимых мероприятиях и результатах деятельности органов местного самоуправления;

- предоставление населению возможностей максимального участия в решении вопросов общественного характера;

- гуманное отношение к слабозащищенным категориям населения;

- уважительное отношение к людям при решении возникающих проблем, каждый должен рассматриваться как личность;

- выполнение обещаний;

- уважение сотрудников и признание их достижений;

- поощрение нововведений и др.

В 2002 году был издан Указ Президента РФ "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих". Многие его положения могут быть использованы и в муниципальной службе.

Ключевое значение в процессах кадрового обеспечения и развития кадрового потенциала муниципальной службы с учетом перечисленных профессиональных требований и этических норм имеет деятельность, связанная с формированием и эффективным использованием кадров муниципального управления. Ее главные компоненты представлены на рис. 8.3.2.

 

                        ┌────────────┐

                        │ Компоненты │

                        └──────┬─────┘

        ┌──────────────┬───────┴───────┬─────────────────┐

┌───────┴──────┐┌──────┴─────┐┌────────┴───────┐┌────────┴───────┐

│Подбор, оценка││ Аттестация ││  Подготовка,   ││  Формирование  │

│ и расстановка││   кадров   ││ переподготовка,││ резерва кадров │

│    кадров    │└────────────┘│  повышение     ││ и работа с ними│

└──────────────┘              │ квалификации   │└────────────────┘

                              │    кадров      │

                              └────────────────┘

 

Рис. 8.3.2. Основные компоненты кадрового обеспечения

муниципального управления

 

Подбор, оценка и расстановка муниципальных служащих

 

Подбор муниципальных служащих заключается в установлении пригодности работников (оценке) и отборе наиболее подготовленных для выполнения обязанностей по определенной должности муниципальной службы.

Расстановка муниципальных служащих предполагает обоснованное и экономически целесообразное распределение работников по структурным подразделениям и должностям в соответствии с уровнем и профилем подготовки, опытом работы, деловыми и личностными качествами.

При подборе кадров муниципальной службы может быть предусмотрен конкурс на замещение соответствующих должностей. При этом наряду с оценкой уровня и профиля образования претендента, квалификации, стажа, направлений предыдущей деятельности и других формальных показателей важной становится оценка его личностных качеств и совместимости с окружением. Главная задача - оценить относительно устойчивые признаки личности будущего муниципального служащего, его потенциал.

Почти во всех странах условием приема на муниципальную службу является наличие у претендента определенных профессиональных навыков, а также соответствующего документа об образовании. В ряде стран, чтобы занять определенные должности муниципальной службы, наличия профессиональной подготовки не требуется. Но прежде чем приступить к работе или продвинуться по службе, такие работники должны пройти интенсивный курс обучения и сдать профессиональный экзамен. В большинстве стран прием на муниципальную службу осуществляется с использованием двух подходов:

1) наем сравнительно молодых людей из школ и университетов предполагает наличие верхнего возрастного предела, так как и орган власти, и сами кандидаты рассчитывают на пожизненную занятость в этой сфере. Продвижение по службе зависит от таких характеристик, как благонадежность, стаж работы и высокие моральные качества;

2) привлечение лиц, имеющих опыт работы по специальности в корпоративном секторе, или так называемый "сторонний наем" используется в том случае, когда в муниципальном секторе не хватает кадров определенных профессий.

Среди методов отбора кандидатов на замещение должностей в местных администрациях выделяют выборы и назначение. Эти методы могут быть использованы для всех групп кадров. Исключение составляет должность главы муниципального образования (а также некоторые другие должности), требующие, в соответствии с уставом муниципального образования, обязательного проведения выборов. В качестве конкурсной комиссии может выступать население либо представительный орган муниципального образования. Особый порядок проведения конкурса установлен Федеральным законом 2003 года для главы местной администрации, не являющегося главой муниципального образования. Условия, сведения о дате, времени и месте проведения, а также проект контракта с главой администрации должны быть опубликованы не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. В городских округах и муниципальных районах 2/3 членов конкурсной комиссии назначаются соответствующим представительным органом, а 1/3 - законодательным (представительным) органом субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ. Методы найма, продвижения по службе и организации труда способны существенно повлиять на квалификацию муниципальных служащих, а следовательно, на качество, эффективность и престижность их труда.

На практике прием кадров на муниципальные должности чаще всего осуществляется в основном по формальным критериям (квалификация, стаж работы в органах местного самоуправления и т.п.), без должного учета личностных и деловых качеств кандидата. Конкурсы на замещение вакантных должностей проводятся редко. В результате на муниципальную службу нередко принимаются работники без достаточной квалификации.

При отборе муниципальных служащих с ними проводится собеседование, цель которого - дополнить данные письменных источников.

Методы оценки муниципальных служащих зависят прежде всего от характера и специфики их работы. Оценку работников, осуществляющих относительно несложную деятельность, провести проще, чем оценку руководителей. Для выявления у кандидата качеств, необходимых для замещения вакантной должности муниципальной службы, может быть проведено анкетирование (претендентам предлагается письменно ответить на вопросы). При этом состав и формулировки вопросов анкеты должны базироваться на перечне основных качеств, требуемых от служащего на конкретной должности. Он может быть составлен методом экспертного опроса специалистов. К разработке анкет могут привлекаться специалисты по социологии, психологии и организации труда.

Для оценки претендентов на муниципальную службу иногда полезно использовать тестирование. Оно заключается в решении претендентом заранее подготовленных задач (тестов) по какой-либо проблеме из соответствующей сферы муниципальной деятельности и установлении количественных показателей, определяющих уровень кандидата.

Поскольку найти идеального работника практически невозможно, обычно приходится идти на компромиссы. Учитывается, что подбор кадров - это подбор не только конкретного работника на определенную должность, но и всего коллектива. Поэтому подход с позиций коллектива позволяет за счет качеств одного работника возместить нехватку аналогичных качеств у другого. В итоге возможно из не вполне идеальных отдельных работников сформировать эффективно работающий коллектив.

 

Аттестация муниципальных служащих

 

Для определения уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих и соответствия их занимаемым должностям, стимулирования роста квалификации и повышения ответственности за исполнение ими должностных обязанностей, развития у них инициативы и творческой активности проводится аттестация.

Аттестация проводится не чаще раза в 2 года и не реже раза в 4 года. Порядок и условия устанавливаются нормативно-правовыми актами муниципального образования. Основным документом, регламентирующим проведение аттестации, является положение об аттестации.

На подготовительном этапе утверждается график проведения аттестации и состав аттестационной комиссии. На каждого служащего, подлежащего аттестации, его непосредственный руководитель составляет служебную характеристику, с которой аттестуемый должен быть ознакомлен; подготавливаются материалы, необходимые для заседания аттестационной комиссии.

Аттестация проводится в присутствии аттестуемого и его непосредственного руководителя. Комиссия заслушивает сообщение аттестуемого о своей работе, задает ему вопросы и рассматривает представленные материалы. По результатам аттестации муниципального служащего аттестационная комиссия дает одну из следующих оценок:

- соответствует занимаемой должности;

- соответствует занимаемой должности при условии улучшения работы и выполнении рекомендаций комиссии с повторной аттестацией через год;

- не соответствует занимаемой должности.

Комиссия дает также аргументированные рекомендации о поощрении отдельных работников за успехи, изменении должностных окладов, установлении, изменении или отмене надбавок к должностным окладам, включении в резерв на выдвижение, понижении в должности и др. Оценка деятельности работника и рекомендации комиссии принимаются открытым голосованием в отсутствие аттестуемого. Результаты заносятся в аттестационный лист и сообщаются служащему сразу же после голосования.

Изучение и анализ данных по проведению аттестации муниципальных служащих в ряде муниципальных образований позволяют отметить следующие недостатки в этой работе:

- нерегулярность проведения аттестации;

- проведение оценки аттестуемых лишь по формальным критериям (образование, стаж работы и т.п.) и на основании служебной характеристики;

- незначительный процент муниципальных служащих, направляемых по результатам аттестации на переподготовку и повышение квалификации, а также зачисляемых в резерв на выдвижение;

- недостаточность методических разработок в этой области.

Для устранения этих недостатков необходимо исключить отношение к аттестации как к формальному мероприятию. Это, в свою очередь, требует использования более широкого арсенала методов количественной и качественной оценки.

 

Подготовка, переподготовка и повышение квалификации

муниципальных служащих

 

Основные элементы системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих представлены на рис. 8.3.3.

 

          ┌─────────────────────────────────────────────────────┐

┌─────────┤ Система профессиональной подготовки, переподготовки ├───────┐

│         │  и повышение квалификации муниципальных служащих    │       │

│         └───────────────────────┬─────────────────────────────┘       │

│        ┌───────────┬────────────┴┬───────────────┬────────────┐       │

│┌───────┴─────┐┌────┴────┐┌───────┴──────┐┌───────┴──────┐┌────┴────┐  │

││Подготовка - ││Перепод- ││  Повышение   ││ Стажировка - ││ После-  │  │

││  обучение   ││готовка -││квалификации -││ закрепление  ││вузовское│  │

││   с целью   ││обучение ││ непрерывное  ││профессиональ-││дополни- │  │

││приобретения ││ с целью ││  обновление  ││ ных знаний   ││тельное  │  │

││ профессио-  ││получения││профессиональ-││ и навыков,   ││ образо- │  │

││нальных зна- ││дополни- ││  ных знаний  ││ полученных   ││ вание   │  │

││ний, навыков,││ тельных ││              ││в результате  ││         │  │

││  умений по  ││ знаний, ││              ││теоретической ││         │  │

││специальности││ навыков ││              ││ подготовки   ││         │  │

│└─────────────┘└─────────┤├──────────────┘└──────────────┘└─────────┘  │

│   ┌───────────────────┐ ││ ┌──────────────────────────────────────┐   │

│   │ При необходимости │ ││ │ Для поддержания уровня квалификации, │   │

│   │     должностных   │ │├─┤ достаточной для исполнения           │   │

│   │     перемещений   ├─┤│ │ обязанностей по должности            │   │

│   │    с изменением   │ ││ └──────────────────────────────────────┘   │

│   │      профиля      │ ││ ┌──────────────────────────────────────┐   │

│   │   деятельности    │ │├─┤ При необходимости должностных        │   │

│   └───────────────────┘ ││ │ перемещений без изменения профиля    │   │

│   ┌───────────────────┐ ││ │ деятельности                         │   │

│   │    Для лиц, не    ├─┘│ └──────────────────────────────────────┘   │

│   │ имеющих базового  │  │ ┌──────────────────────────────────────┐   │

│   │ профессионального │  ├─┤ Для лиц, впервые принятых на         │   │

│   │    образования    │  │ │ муниципальную службу                 │   │

│   └───────────────────┘  │ └──────────────────────────────────────┘   │

│                          │ ┌──────────────────────────────────────┐   │

│                          ├─┤ По решению аттестационной комиссии   │   │

│                          │ └──────────────────────────────────────┘   │

│                          │ ┌──────────────────────────────────────┐   │

│                          └─┤ При формировании резерва на замещение│   │

│                            │ руководящих должностей               │   │

│                            └──────────────────────────────────────┘   │

│                                                                       │

├────────┬─────────┬────────┬────────────┬──────────┬────────┬──────────┤

│ Опере- │Преемст- │Целевая │Обучение с  │Функциони-│Единое  │ Участие  │

│ жающий │венность │направ- │использова- │ рование  │научно- │в процессе│

│характер│процессов│ленность│нием резуль-│ преиму-  │методи- │управления│

│обучения│обучения │обучения│татов науч- │щественно │ческое  │обучением │

│        │         │        │ных иссле-  │на основе │управ-  │заказчиков│

│        │         │        │дований и   │ государ- │ление   │ на обра- │

│        │         │        │практики    │ственного │деятель-│зователь- │

│        │         │        │муниципаль- │  заказа  │ностью  │ные услуги│

│        │         │        │   ного     │          │        │          │

│        │         │        │управления  │          │        │          │

├────────┴─────────┴────────┴────────────┴──────────┴────────┴──────────┤

│                Принципы функционирования системы                      │

└───────────────────────────────────────────────────────────────────────┘

 

Рис. 8.3.3. Система профессиональной подготовки,

переподготовки и повышения квалификации

муниципальных служащих

 

Первичная подготовка муниципальных служащих осуществляется в высших учебных заведениях в соответствии с государственными образовательными стандартами.

Под профессиональной переподготовкой понимается обучение муниципальных служащих с целью получения дополнительных теоретических знаний, практических навыков, необходимых для выполнения новых видов профессиональной деятельности. Профессиональная переподготовка осуществляется по программам в объеме свыше 500 часов, длится от 3 до 6 месяцев с отрывом от работы и от 6 месяцев до 1 года без отрыва от работы и заканчивается защитой дипломной работы.

Под повышением квалификации понимается обновление теоретических и практических знаний муниципальных служащих в связи с необходимостью освоения ими современных методов решения профессиональных задач. Повышение квалификации может включать краткосрочное тематическое обучение по профилю профессиональной деятельности (72 - 100 часов) с защитой реферата или обучение для углубленного изучения проблем по профилю профессиональной деятельности (свыше 160 часов) с защитой выпускной работы. Срок обучения с отрывом от работы составляет от 2 до 6 недель и без отрыва от работы - от 6 недель до 6 месяцев. Обучение осуществляется по мере необходимости, но не реже раза в 5 лет в течение всей трудовой деятельности муниципального служащего.

Стажировка является отдельным видом дополнительного профессионального образования. Во время стажировки изучается передовой опыт муниципального управления, приобретаются профессиональные и организаторские навыки по занимаемой или более высокой должности.

Система подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих является подсистемой образовательной системы в России и в качестве структурных элементов включает:

- государственные и негосударственные учреждения высшего и дополнительного профессионального образования;

- профессиональные образовательные планы и программы (основные и дополнительные);

- соответствующие государственные образовательные стандарты;

- органы управления подготовкой и переподготовкой государственных и муниципальных служащих и подведомственные им учреждения и предприятия.

При функционировании системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих должны учитываться следующие принципы.

1. Обеспечение опережающего характера обучения.

Реализация этого принципа связана с определением и анализом проблем развития территории, решение которых требует дополнительного обучения муниципальных служащих, выявлением приоритетных направлений и целей, формированием системы мер, направленных на обеспечение дополнительного профессионального образования этих работников и создание действенной системы контроля хода ее реализации.

2. Преемственность процессов обучения.

Преемственность процессов подготовки, профессиональной переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих в соответствии с требованиями образовательных стандартов предполагает такую организацию обучения, когда содержание текущей учебы связано с предыдущим обучением и обеспечивает необходимое качество выполнения должностных обязанностей.

3. Целевая направленность обучения.

Реализация этого принципа связана с обеспечением интенсификации и оптимизации учебного процесса, развитием послевузовского образования (аспирантура, докторантура, соискательство, магистратура). При этом возможно использование многообразных форм получения образования: очная, очно-заочная (вечерняя), заочная, дистанционное образование, экстернат в специальных образовательных учреждениях повышения квалификации, по месту работы муниципальных служащих, самообразование и т.п.

4. Научность.

Этот принцип предусматривает организацию образовательного процесса на основе внедрения в обучение результатов научных исследований, анализа современной практики муниципального управления, отечественного и зарубежного опыта.

5. Функционирование системы обучения преимущественно на основе государственного и муниципального заказа.

Этот принцип предполагает проведение обучения за счет средств федерального, региональных и местных бюджетов при возможном привлечении других финансовых источников. Государственный заказ на переподготовку и повышение квалификации муниципальных служащих является одной из форм государственной поддержки местного самоуправления. Он определяет периодичность и сроки в зависимости от форм и видов обучения, создает предпосылки для формирования механизма финансирования затрат из федерального бюджета. Объем и структуру госзаказа на обучение утверждает Правительство РФ. Он размещается среди образовательных учреждений на конкурсной основе. В качестве заказчиков выступают органы государственного и муниципального управления.

6. Единое научно-методическое управление деятельностью всех элементов системы.

Для совершенствования системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих по специальности "Государственное и муниципальное управление" выделяются государственные вузы, которые осуществляют региональную координацию учебной деятельности по образовательным округам.

7. Обеспечение участия в процессе управления обучением заказчиков на образовательные услуги.

В системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих действуют три субъекта: будущий специалист или муниципальный служащий, проходящий обучение; учебное заведение, реализующее программу обучения; муниципальный орган, заинтересованный в получении квалифицированного, компетентного специалиста. Эффективное взаимодействие всех заинтересованных сторон повышает действенность системы.

Таким образом, совершенствование кадрового обеспечения муниципальной службы во многом зависит от масштабов, содержания и эффективности образовательной деятельности системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации служащих.

 

Формирование кадрового резерва и работа с ним

 

Одно из важнейших направлений в кадровой работе - формирование резерва кадров и проведение планомерной работы по подготовке резервистов к выдвижению на руководящие должности.

Кадровый резерв создается с целью замены руководителей, выбывающих по различным причинам, замещения должностей во вновь создаваемых подразделениях. Создание кадрового резерва для выдвижения на руководящие муниципальные должности - многоплановая работа, включающая:

- отбор наиболее достойных работников и включение их в состав резерва;

- ежегодную оценку состава резерва, его пересмотр и пополнение;

- изучение деловых и личностных качеств работников, включенных в резерв, организацию их подготовки и повышения квалификации;

- выдвижение кандидатов из резерва на руководящие должности.

Состав кадрового резерва является основным источником замещения вакантных руководящих должностей муниципальной службы. Его количественный состав устанавливается исходя из общего количества номенклатурных должностей муниципальной службы (независимо от наличия вакантных должностей и сроков их замещения), с тем чтобы на каждую руководящую должность в резерве оставались 1 - 2 кандидата. Резерв подбирается не на каждую должность, а на группу однородных. Практика свидетельствует, что эффект резерва ослабевает, если ставка делается на одного человека. Конкуренция нескольких претендентов на одну должность повышает шансы отбора на замещение должности наиболее подготовленного кандидата. В основу отбора в состав кадрового резерва должны быть положены требования профессиональной компетентности, творческого подхода, организаторских способностей, ответственности, высоких моральных качеств. Резерв следует формировать как открытый, и работа с людьми, рекомендованными для выдвижения, также должна вестись открыто.

Каждого кандидата на выдвижение целесообразно готовить на конкретную должность. При таком подходе гарантируется подготовка кандидатов на замещение каждой должности на всех уровнях муниципального управления.

Подготовка зачисленных в резерв специалистов осуществляется на основе личных планов, по которым производится сопоставление характеристик каждого кандидата с "портретом идеального сотрудника" на данной должности. При этом целесообразно использовать тестирование и метод экспертных оценок. Тестирование позволяет провести всестороннюю и достаточно объективную оценку резервистов, однако требует специально разработанных тестов для каждой должности и интерпретации их профессиональными психологами. Метод экспертных оценок заключается в оценке экспертами индивидуальных характеристик кандидата по каждой из составляющих портрета идеального сотрудника. В качестве экспертов выступают знающие резервиста сотрудники. Достоинство этого метода состоит в его простоте и низких издержках. Результатом сопоставления характеристик резервиста и идеального служащего становится определение областей развития. План развития должен содержать конкретные мероприятия, направленные на ликвидацию несоответствий, а также сроки их реализации.

Основной формой подготовки резерва является обучение в процессе трудовой деятельности. Содержание и объем подготовки определяются исходя из уровня соответствия знаний кандидата (выявленных в ходе экспертной оценки) требованиям, предъявляемым к данной должности. Помимо постоянного обучения на рабочем месте, практикуются перемещения работника по горизонтали и по вертикали, командировки для изучения передового опыта, стажировки на различных должностях, замещение соответствующих работников на время их отпусков. Работники, зачисленные в кадровый резерв, должны в первую очередь направляться на переподготовку и повышение квалификации.

Необходима ежегодная оценка состава резерва. Ее результатом может стать его изменение или корректировка плана развития.

Эффективность работы с резервом в немалой степени зависит от срока пребывания кандидата в резерве. Опыт показывает, что для получения достоверной оценки способностей работника и выявления возможности его выдвижения на руководящую должность достаточно 3-летнего срока. При таком сроке находящийся в резерве работник, принимая должность, уже будет в курсе всех дел, и замена пройдет гладко.

Содержание деятельности по созданию кадрового резерва муниципальной службы и его подготовке представлено на рис. 8.3.4.

 

                                            Пополнение кадрового резерва

                              ┌───────────────────────────────────────────────────────────┐

┌─ - - - - - - - - - - - - ──┐│┌─ - - - - - - - - - - - ──┐  ┌─ - - - - - - - - - - - - ─┐│

        ФОРМИРОВАНИЕ          ││    РАБОТА С РЕЗЕРВОМ     │      ЕЖЕГОДНАЯ АТТЕСТАЦИЯ     │

│     КАДРОВОГО РЕЗЕРВА      ││                              │         РЕЗЕРВА           ││

└─ - - - - - - - - - - - - ──┘│└─ - - - - - - - - - - - ──┘  └─ - - - - - - - - - - - - ─┘│

┌─ - - - - - - - - - - - - ──┐│┌─ - - - - - - - - - - - ──┐  ┌─ - - - - - - - - - - - - ─┐│

                              │  ┌───────────────────────┐│      ┌────────────────┐       │

│┌────────────────────────┐  │││ │     Распределение     │ ┌─┼──>│ Оценка резерва │      ││

 │ Определение кандидатов │<─┼┘  │       кандидатов      │││ │   └───────┬────────┘       │

││     в резерв           │   ┌┼>│  в резерв по группам  │ │     ┌───────┼────────┐      ││

 └──────────┬─────────────┘  ││  │ однородных должностей │││ │   \/      \/      \/       │

│           │                 ││ └─────────┬─────────────┘ │  ┌───────┐┌─────┐┌─────────┐││

            \/               ││           \/              ││ ││ Метод ││ Тес-││  Метод  │ │

│     ┌────────────┐          ││ ┌───────────────────────┐ │  │ экс-  ││тиро-││групповой│││

      │   Оценка   │         ││  │Издание соответствующих│││ ││пертных││ ва- ││дискуссии│ │

│     │ кандидатов │          ││ │    распорядительных   │ │  │оценок ││ ние ││         │││

      └─┬────┬───┬─┘         ││  │      документов       │││ │└────┬──┘└───┬─┘└─────┬───┘ │

│       │    │   │            ││ └─────────┬─────────────┘ │       └───────┼────────┘    ││

        \/   │   \/          ││           \/              ││ │            \/              │

│ ┌───────┐  │┌────────────┐  ││┌───────────────────────┐  │  ┌─────────────────────────┐││

 ┌┤Тести- │  ││Биографичес-├┐││ │   Разработка личных   │ ││ ││Анализ результатов оценки│ │

│││рование│  ││кий метод   ││ │││   планов резервистов  │<... └────────────┬────────────┘││

 │└───────┘  │└────────────┘│││ └──────────┬────────────┘ ││.│ ┌───────────┼───────────┐  │

││ ┌──────┐  │  ┌──────────┐│ ││          \/               │.  \/         \/          \/ ││

 │ │Метод │  │  │  Метод   ││││ ┌────────────────────────┐││.│┌─────┐┌─────────┐┌───────┐ │

││ │экс-  │  │  │ групповой││ │││Реализация личных планов│ │. │Поло-││Требуется││Отрица-│││

 │ │перт- │<─┴─>│ (индиви- ││││ └────┬─────┬──────┬──────┘││.││ жи- ││дополни- ││тельная│ │

││ │ных   │     │ дуальной)││ ││    \/     │      \/       │. │тель-││тельная  ││оценка │││

 │ │оценок│     │ характе- ││││ ┌────────┐ │ ┌──────────┐ ││.││ная  ││ подго-  │└───┬───┘ │

││ │      │     │ ристики  ││ │││ Стажи- │ │ │ Коман-   │  │. │оцен-││  товка  │    │    ││

 │ └────┬─┘     └───────┬──┘│││ │ ровка  │ │ │ дировки  │ ││.││ ка  ││         │    │     │

│└──────┼───────────────┴───┘ ││└┬───────┘ │ └─────────┬┘  │. └──┬──┘└───────.─┘    │    ││

        \/                   ││  │   ┌─────┴────┐      │  ││.│   \/          .     \/     │

│ ┌───────┐     ┌──────────┐  ││ │  \/          \/     │   │. ┌─────────────┐.┌────────┐ ││

  │Анализ │     │Отказ в   │ ││  │┌─────┐┌────────────┐│  ││.││Выдвижение на│.│Исключе-│  │

│ │резуль-├────>│зачислении│  ││ ││Рота-││ Повышение  ││   │. │ руководящую │.│ ние из │ ││

  │татов  │     │в резерв  │ ││  ││ция  ││квалификации││  ││.││  должность  │.│резерва │  │

│ │оценки │     │          │  ││ │└─────┘└──────┬─────┘│   │. └─────┬───────┘.└─────┬──┘ ││

  └───────┘     └──────────┘ ││  └──────────────┼──────┘  ││.│      \/       .      │     │

└ - - ─┼─ - - - - - - - - - ─┘│└ - - - - - - - ─┼─ - - - ─┘│.└─ - - - - - - -.- - - ├ - ─┘│

       └──────────────────────┘                 └──────────┘..................      └─────┘

                                                            Корректировка плана

                                                            развития резервиста

 

Рис. 8.3.4. Схема формирования кадрового резерва

и организации работы с ним

 

Существующий в органах местного самоуправления механизм формирования кадрового резерва значительно отстает от запросов практики и носит скорее формальный, чем планомерный характер. Свидетельством этого служит высокая доля работников, назначаемых на должности не из резерва. В резерв нередко зачисляют кандидатов без тщательного отбора и оценки, поэтому туда попадают неперспективные работники, а кадровые службы создают лишь видимость серьезной работы. Бывает, что работника зачисляют в резерв всего за несколько месяцев до освобождения должности, когда вопрос о замещении уже решен. Часто зачисление осуществляется лишь по результатам аттестации, что малоэффективно, поскольку аттестация проводится один раз в 2 - 4 года, а пополнение резерва должно осуществляться постоянно, по мере выбытия кандидатов.

Отсутствие или несовершенство методических и инструктивных материалов, регулирующих работу по формированию резерва, создает дополнительные трудности.

 

Кадровые службы местных администраций

 

Реализация задач подбора, расстановки, оценки и аттестации, подготовки, переподготовки, повышения квалификации муниципальных служащих, формирования кадрового резерва и работы с ним предполагает соответствующее организационное обеспечение. Речь идет об укомплектовании кадровой службы местной администрации специалистами, способными выполнять весь комплекс задач кадрового обеспечения муниципального образования.

Кадровые службы (иногда это один специалист) с разными названиями и численностью есть во всех исполнительных органах местного самоуправления. Однако в большинстве случаев они действуют на основе традиционных представлений о кадровой работе и заняты в основном учетно-регистрационной деятельностью. Между тем задачи кадровой службы значительно шире: она должна осуществлять маркетинг и мониторинг кадровой составляющей муниципального управления, выявлять проблемы социально-экономического развития территории, решение которых требует дополнительных теоретических знаний и практических навыков, формировать муниципальный заказ на подготовку специалистов муниципальной службы и т.п. Известно, что во многих бизнес-структурах имеется специальная должность директора по персоналу, который несет ответственность за все аспекты работы с кадрами. Введение такой должности говорит о значимости кадровой работы для успеха организации. Представляется, что этот опыт может быть полезен и для органов местного самоуправления.

Необходимо проводить серьезную аттестацию самих работников кадровых служб, а также работу, связанную с уточнением структуры кадровой службы и должностных инструкций ее сотрудников. Вместе с тем необходимо пересмотреть традиционный подход к замещению должностей в кадровых службах. На смену "регистраторам" и "учетчикам" в них должны прийти специалисты, имеющие экономическую, психологическую, юридическую подготовку, способные понять проблемы становления местного самоуправления и комплексно решать задачи кадрового обеспечения муниципального управления.

 

Вопросы для самоконтроля

 

1. Как соотносятся понятия "муниципальный служащий" и "кадры муниципального управления"?

2. Каковы основные требования к муниципальному служащему?

3. Какое значение имеют этические нормы муниципальной службы?

4. Какие методы количественной и качественной оценки целесообразны при отборе претендентов на муниципальную службу, оценке кадрового резерва и аттестации муниципальных служащих?

5. В каких случаях должна осуществляться профессиональная переподготовка муниципальных служащих, а в каких - повышение квалификации?

6. Какие образовательные учреждения осуществляют подготовку, переподготовку и повышение квалификации муниципальных служащих?

7. Каково содержание деятельности по созданию и подготовке кадрового резерва к выдвижению?

8. Какие функции должна выполнять кадровая служба местной администрации?

 

8.4. Информационное обеспечение муниципального управления

 

Информация и ее роль в муниципальном управлении

 

Всякое управление включает в себя процесс сбора, накопления, хранения, обработки и передачи информации для превращения ее в управленческие решения.

Информационный ресурс в наше время играет в сфере муниципального управления не менее важную роль, чем материальные, трудовые, энергетические, финансовые и другие ресурсы. В общем смысле под информацией понимается любое сообщение, содержащее какие-либо сведения о предметах, явлениях, событиях и т.д. Различают следующие основные понятия:

- информационные ресурсы - отдельные документы и массивы документов в библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах;

- информационная система - организационно упорядоченная совокупность документов, массивов документов и информационных технологий, в том числе с использованием средств вычислительной техники и связи, реализующих информационные процессы;

- информационные процессы - процессы сбора, обработки, накопления, хранения, поиска и распространения информации.

Информация является связующим звеном между объектом и субъектом управления, характеризуя состояние объекта управления в статике и динамике, обеспечивая подготовку управляющего воздействия и сведения о результатах его реализации. Она позволяет осуществлять обратную связь и корректировку целей в соответствии с требованиями конкретной ситуации. Она служит "предметом длительного пользования" и не теряет своих свойств в результате неоднократного потребления. Информация обладает свойством саморазвития, т.е. по мере накопления данных получается качественно новая информация. Она пронизывает все виды деятельности в органах местного самоуправления и обеспечивает восприятие работниками своих организационных ролей, фиксируемых в должностных инструкциях. В конечном счете от эффективности информационных процессов зависит эффективность работы местной администрации в целом.

Основные элементы любого информационного процесса - источник, сообщение, канал и получатель:

- источник - это тот, кто создает сообщение и несет ответственность за его полноту и достоверность;

- сообщение - это информация, которую источник передает получателю. В информационной системе сообщения передаются в различных формах (письменной, устной, электронной);

- канал - это средство, с помощью которого сообщение передается от источника к получателю;

- получатель - это тот, кому предназначено сообщение.

Информационное обеспечение подразумевает организацию информации на всех этапах ее возникновения, преобразования, передачи и восприятия.

Информационное обеспечение системы управления - это взаимосвязанная совокупность необходимой информации, форм и способов ее представления и организации в пространстве и во времени, обеспечивающая решение необходимых задач в системе управления.

 

Источники и потребители информации

в муниципальном управлении

 

Информацию, поступающую в органы местного самоуправления, можно классифицировать по различным признакам (рис. 8.4.1).

 

                           ┌────────────┐

                           │ Информация │

                           └──────┬─────┘

      ┌──────────────────┐        │       ┌────────────────────────┐

      │ По происхождению │        │       │ По сферам общественной │

      │                  │<───────┼──────>│         жизни          │

      └────────┬─────────┘        │       └───────────┬────────────┘

      ┌────────┴────────┐         │           ┌───────┼───────┐

┌─────┴───────┐┌────────┴──────┐  │  ┌────────┴──────┐│┌──────┴───────┐

│ Официальная ││ Неофициальная │  │  │ Экономическая │││ Политическая │

└─────────────┘└───────────────┘  │  └───────────────┘│└──────────────┘

                                  │           ┌───────┴────┐

                                  │           │ Социальная │

                                  │           └────────────┘

 ┌───────────────────────────┐    │    ┌───────────────────────────┐

 │ По источникам поступления │<───┼───>│ По материальным носителям │

 └─────────────┬─────────────┘    │    └──────────────┬────────────┘

      ┌────────┴────────┐         │           ┌───────┼───────┐

┌─────┴──────┐   ┌──────┴──┐      │    ┌──────┴───┐   │   ┌───┴─────────┐

│ Внутренняя │   │ Внешняя │      │    │ Бумажная │   │   │ Электронная │

└────────────┘   └─────────┘      │    └──────────┘   │   └─────────────┘

                                  │           ┌───────┴────┐

                                  │           │ Телефонная │

                                  │           └────────────┘

 ┌───────────────────────────┐    │    ┌───────────────────────────┐

 │ По периоду использования  │<───┼───>│    По формам носителя     │

 └─────────────┬─────────────┘    │    └──────────────┬────────────┘

      ┌────────┴───────┐          │    ┌─────┬────────┴─┬───┬──────┐

┌─────┴──────┐   ┌─────┴──────┐   │┌───┴────┐│┌─────────┴──┐│┌─────┴────┐

│ Переменная │   │  Условно-  │   ││ Устная │││ Письменная │││ Печатная │

└────────────┘   │ постоянная │   │└────────┘│└────────────┘│└──────────┘

                 └────────────┘   │       ┌──┴──┐  ┌────────┴────┐

                                  │       │ СМИ │  │ Электронная │

                                  │       └─────┘  └─────────────┘

 ┌───────────────────────────┐    │    ┌───────────────────────────┐

 │      По направленности    │<───┼───>│ По видам основных функций │

 │         применения        │    │    │         управления        │

 └─────────────┬─────────────┘    │    └──────────────┬────────────┘

      ┌────────┴────────┐         │           ┌───────┴───────┐

┌─────┴───────┐  ┌──────┴────┐    │    ┌──────┴─────┐    ┌────┴────────┐

│Универсальная│  │Специальная│    │    │  Планово-  │    │ Контрольно- │

└─────────────┘  └───────────┘    │    │ прогнозная │    │   учетная   │

                                  │    └────────────┘    └─────────────┘

 ┌───────────────────────────┐    │    ┌───────────────────────────┐

 │ По качеству предоставления│<───┴───>│ По степени готовности для │

 │        информации         │         │ использования в принятии  │

 └─────────────┬─────────────┘         │          решений          │

               │                       └──────────────┬────────────┘

         ┌─────┴─────┐                         ┌──────┼──────┐

┌────────┴───┐  ┌────┴─────────┐       ┌───────┴───┐  │  ┌───┴───────┐

│Качественная│  │Некачественная│       │ Первичная │  │  │ Вторичная │

└────────────┘  └──────────────┘       └───────────┘  │  └───────────┘

                                                ┌─────┴────┐

                                                │ Выходная │

                                                └──────────┘

 

Рис. 8.4.1. Классификация информации,

поступающей в органы местного самоуправления

 

Особенно важно разделение информации на внутреннюю (по отношению к органу местного самоуправления) и внешнюю. К внутренней относятся решения представительного органа муниципального образования, постановления и распоряжения главы администрации и его заместителей, протоколы заседаний коллегии, ведомости учета изданных муниципальных правовых актов, отчеты о работе структурных подразделений администрации, справки о ходе рассмотрения обращений граждан и т.д. Подобная информация дает возможность более полно представлять фактическое положение дел в администрации, рационально распределять силы и рабочее время, эффективно организовывать работу. Организация внутренних потоков информации - задача руководства муниципального образования.

В отношении внешней информации местная власть не всесильна, но может при грамотной постановке работы получать более полную информацию из различных источников. Основные внешние источники информации для органов местного самоуправления показаны на рис. 8.4.2.

 

┌──────────────────┐     ┌──────────────┐     ┌───────────────┐

│                  │     │ Общественные │     │    Органы     │

│    Население     ├───┐ │  объединения │ ┌───┤государственной│

│                  │   │ │   граждан    │ │   │     власти    │

└──────────────────┘   │ └───────┬──────┘ │   └───────────────┘

┌──────────────────┐   │         │        │   ┌───────────────┐

│                  │   └──┐      │     ┌──┘   │ Муниципальные │

│ Органы статистики│      │      │     │      │  предприятия  │

│                  ├─┐    │      │     │    ┌─┤ и учреждения  │

└──────────────────┘ │  ┌─┴──────┴─────┴─┐  │ └───────────────┘

┌──────────────────┐ └──┤                ├──┘ ┌───────────────┐

│Союзы и ассоциации│    │  Муниципалитет │    │Немуниципальные│

│   муниципальных  │ ┌──┤                ├──┐ │ хозяйствующие │

│    образований   ├─┘  └─┬──────┬─────┬─┘  └─┤    субъекты   │

└──────────────────┘      │      │     │      └───────────────┘

┌──────────────────┐   ┌──┘      │     └──┐

│      Органы      │   │ ┌───────┴──────┐ │

│ государственного │   │ │  Финансовые  │ │   ┌───────────┐

│ и муниципального ├───┘ │  и кредитные │ └───┤ Инвесторы │

│контроля и надзора│     │  организации │     └───────────┘

└──────────────────┘     └──────────────┘

 

Рис. 8.4.2. Внешние информационные потоки муниципалитета

 

Население выражает свое отношение к деятельности муниципальной власти путем выборов, референдумов, опросов, правотворческих инициатив, обращений к органам и должностным лицам, мирных массовых акций. Особое значение имеют личные встречи руководителей муниципального образования с жителями, прием избирателей депутатами представительных органов. На этих встречах должна быть создана атмосфера откровенного диалога, позволяющего обеспечить доступ к информации, которую нельзя получить никаким другим способом. Муниципальная власть учитывает мнение населения в своей работе.

Общественные объединения граждан выражают отношение к деятельности муниципальной власти отдельных групп населения, местных сообществ, имеющих общие интересы. Администрация обязана иметь информацию о позиции различных общественных объединений при принятии важных решений.

Органы государственной власти РФ и субъектов РФ в пределах своей компетенции издают нормативные акты и принимают решения, обязательные для исполнения органами местного самоуправления, а по другим вопросам вырабатывают методические рекомендации и инструктивные материалы, полезные для муниципальной власти.

Союзы и ассоциации муниципальных образований вырабатывают рекомендации по отдельным аспектам муниципальной деятельности. Они должны изучаться и учитываться при составлении планов социально-экономического развития территории.

Немуниципальные хозяйствующие субъекты на территории муниципального образования также выражают свое отношение к решениям органов местного самоуправления, затрагивающим их интересы, направляя в администрацию предложения по различным местным вопросам. Многие органы муниципальной власти сделали союзы промышленников и предпринимателей своими деловыми партнерами.

Финансовые и кредитные организации снабжают органы местного самоуправления важной информацией о финансовом состоянии муниципалитета и хозяйствующих субъектов.

Органы государственного и муниципального контроля и надзора поставляют ценную информацию о ходе выполнения тех или иных решений, выявленных нарушениях.

Особенно важна информация, получаемая от органов статистики. Вопросы организации муниципальной статистики рассматриваются в следующем разделе.

Задача органов местного самоуправления - использовать все каналы информации, получить достоверные сведения об отношении всех слоев общества к своей деятельности, анализировать их и на их основе корректировать свои действия.

Практически все поставщики информации для органов местного самоуправления одновременно являются и потребителями информации о деятельности этих органов. К числу потребителей муниципальной информации относятся государственные, региональные и муниципальные органы власти, должностные лица местного самоуправления, граждане, общественные объединения, союзы, ассоциации, финансовые и кредитные организации, органы статистики, муниципальные предприятия и учреждения, иные хозяйствующие субъекты, предприниматели, инвесторы.

 

Организация движения информации в местной администрации

 

Информация, поступающая в органы местного самоуправления по разным каналам, к разным должностным лицам, в разной форме и в разное время, требует создания продуманной системы ее приема, хранения, обработки и использования.

Вся поступающая в органы местного самоуправления информация фиксируется на определенном носителе в виде документа. Особенностью систем документированной информации является наличие операций по составлению, приему, передаче, регистрации, визированию, подписанию, копированию, хранению, уничтожению документов. Совокупность всех операций, выполняемых с документами, называется делопроизводством. Движение документов с момента их создания или получения до завершения исполнения или отправления адресату представляет собой документооборот. Рациональная организация документооборота в органах местного самоуправления обеспечивает оперативное прохождение документов.

Документооборот представляет собой потоки документов, движущихся между пунктами обработки информации (руководители и специалисты органа управления) и пунктами технической обработки (экспедиция, машинописное бюро, копировально-множительная служба и т.п.). Он разделяется на входящие, исходящие и внутренние потоки документов. К основным параметрам потоков документов относятся: направление, определяемое пунктами отправления и назначения; объем, характеризующийся количеством документов, проходящих в единицу времени; структура, характеризующаяся разновидностью документов, авторством и другими признаками; режим, определяемый периодичностью движения информации через пункты обработки.

Порядок работы с документами в органах муниципального управления регламентируют такие нормативные акты, как "Общие требования к документам и службам информационного обеспечения Государственной системы документационного обеспечения управления" (ГСДОУ), "Унифицированная система организационно-распорядительной документации" (УСОРД), государственный стандарт УСОРД, а также инструкции по делопроизводству, издаваемые на основе этих актов органами муниципального управления.

Номенклатура дел - утвержденный в установленном порядке, систематизированный список наименований дел, образующихся в органе муниципального управления. Она используется в качестве схемы распределения и группировки документов в делах (схема классификации), указателя индексации документов и дел, сроков хранения, а также как схема построения справочной картотеки на исполненные документы. Номенклатура дел позволяет находить документы по их видам и содержанию. От качества ее построения зависит оперативность работы с документами и их сохранность.

Основные требования, предъявляемые к информации, приводятся на рис. 8.4.3.

 

┌───────────────┐    ┌───────────────┐    ┌───────────────┐

│    Полнота    │    │ Достоверность │    │ Оперативность │

└───────┬───────┘    └───────┬───────┘    └───────┬───────┘

        └──────────────┐     │     ┌──────────────┘

┌───────────────┐    ┌─┴─────┴─────┴─┐    ┌───────────────┐

│ Однозначность ├────┤  Требования,  ├────┤ Полезность    │

└───────────────┘    │ предъявляемые │    └───────────────┘

┌───────────────┐    │ к информации  │    ┌───────────────┐

│ Сохраняемость ├────┤               ├────┤ Готовность    │

└───────────────┘    └─┬──────┬────┬─┘    └───────────────┘

        ┌──────────────┘      │    └──────────────┐

┌───────┴────────┐   ┌────────┴──────┐    ┌───────┴───────┐

│  Минимальная   │   │ Агрегирование │    │ Эффективность │

│  трудоемкость  │   └───────────────┘    └───────────────┘

│сбора и передачи│

└────────────────┘

 

Рис. 8.4.3. Требования, предъявляемые к информации

для целей муниципального управления

 

При использовании информации для принятия управленческих решений необходимо учитывать следующие особенности исходной информации:

- исходная информация не всегда достоверна - если это статистическая или отчетная информация, то погрешности возникают в результате неправильных расчетов, ошибок исполнителей или искажения отчетных данных; если это экспертная информация, ошибки могут возникать из-за некомпетентности экспертов и неправильных методов обработки;

- информацию не всегда возможно получить к необходимому моменту времени из-за срывов сроков отчетности или несоответствия их установленным срокам анализа, длительности сбора и обработки информации;

- в связи с тем что каждое решение должно основываться на учете будущих условий его реализации, а прогнозная информация носит вероятностный характер, принимаемые на ее основе решения также будут подвержены влиянию случайных ошибок;

- большинство принимаемых решений на стадии подготовки носит многовариантный, альтернативный характер, причем чаще всего трудность состоит в отсутствии обобщенного критерия, позволяющего выбрать вариант решения.

 

Информационные технологии и системы

в муниципальном управлении

 

Информационное обеспечение муниципального управления в современных условиях невозможно без использования современных информационных технологий, программных средств, баз данных и систем управления ими.

Система информационного обеспечения органа местного самоуправления - это совокупность организационно-правовых, информационных, методических, программно-технических компонентов, обеспечивающая информационные процессы в системе управления. Структура информационной системы муниципального образования, внедрение новых информационных технологий определяются функциями этой системы, текущими и перспективными задачами (рис. 8.4.4).

 

            ┌─────────────────────────┐

  Цель      │ Управляющая система     │ Управленческое

----------->├─────────────────────────┼───────────────

 Директива  │ Управленческий персонал │    решение

            └─────┬───────────────────┘             ┌─┐

                  │            /\                   │ │

                  │             │                   │ │

          Запрос \/             │ Ответ            ─┘ └─

      ┌─────────────────────────┴──────────┐       \   /

      │      Информационная система        │        \ /

      ├────────────────────────────────────┤ ┌───────────────┐

      │     Информационно-аналитическая    │ │   Социально-  │

      │               служба               │ │ экономическая │

      └────────────────────────────────────┘ │    система    │

       \      Информационные ресурсы      /  └──┬────┬────┬──┘

        \     ┌────────────────────┐     /      │    │    │

         \    │Технические средства│    /       │    │    │

          \   ├────────────────────┤   /        │    │    │

           \  │Программные средства│  /         \/  \/   \/

            \ ├────────────────────┤ /

             \│     Персонал       │/

              └────────────────────┘

                      НИТ

                       /\

                      /  \

                     /    \   ┌─────────────────┐

                    ──┐  ┌──  │ Характеристика: │

                      │  │    │   параметры,    │

                      │  │    │    критерии,    │

                      │  │    │     оценки      │

                      │  │    └─────────────────┘

                      │  └──────────────────────┐

                      │                         │

                      └─────────────────────────┘

 

Рис. 8.4.4. Схема использования новых информационных

технологий (НИТ) в муниципальном управлении

 

Почти во всех органах местного самоуправления сегодня есть персональные компьютеры, частично используются локальные компьютерные сети. В то же время развитие компьютеризации в большинстве местных администраций проходит бессистемно. Современные технологии построения информационных систем почти не применяются, прикладное программное обеспечение используется чаще всего только в бухгалтерии и делопроизводстве.

Современный подход к использованию информационных технологий в муниципальном управлении требует создания системы, включающей центральный сервер, компьютеризированные рабочие места и сеть, связывающую их с центральным сервером. Такая система предоставляет полный набор функций по работе с документами в соответствии с требованиями и стандартами российского делопроизводства и способна поддерживать схемы делового документооборота муниципальных органов: горизонтальную (переписка внутри муниципалитета), вертикальную (организационно-распорядительные документы), внешнюю (входящая и исходящая корреспонденция). Назначением системы является автоматизация работы с документами, фиксация пути прохождения документа от его поступления или создания до списания в дело, контроль на каждом этапе рассмотрения, получение справочной информации, анализ документооборота.

Планомерное формирование в органах местного самоуправления собственных информационно-аналитических служб как важнейших структурных подразделений позволит значительно повысить эффективность и качество управленческих решений. Применение информационных технологий и систем в отдельных сферах муниципальной деятельности помогает решать следующие задачи.

В сфере учета и социальной защиты граждан:

- ведение автоматизированного паспортного учета граждан, создание баз данных по половозрастному составу населения, призывному возрасту, занятости, социально незащищенным группам, миграции, повышение на этой основе качества работы с населением, сокращение очередей при получении справок, выписок;

- автоматическое формирование и выведение на печать различных форм учета и отчетности о составе населения, формирование списков жителей по специальным запросам органов государственной власти и местного самоуправления (избиратели, школьники, пенсионеры, призывники и т.д.);

- ведение автоматизированного учета доходов семей для начисления социальных льгот и субсидий;

- ведение лицевых счетов персонифицированного учета социальных льгот и социальных выплат отдельным категориям граждан, включая жилищные субсидии.

В сфере жилищно-коммунального хозяйства:

- сбор, регистрация, хранение, обработка информации о техническом состоянии жилищного фонда;

- оперативный учет потребления энергоресурсов и воды;

- контроль технических параметров систем жизнеобеспечения и дистанционное управление объектами;

- бухгалтерский учет и расчеты платежей за жилищно-коммунальные услуги (создание компьютеризированных муниципальных расчетно-кассовых центров).

В сфере управления использованием территории города (геоинформационные системы) основной задачей является создание и ведение многослойной электронной карты (плана) города. Объектами компьютеризированного учета на этой карте могут быть:

- земельные ресурсы территории (земельный кадастр) по каждому земельному участку в разрезе прав собственности на землю, функционального назначения отдельных участков, их стоимостной оценки и др., формирование на этой основе базы данных для взимания платы за землю;

- генеральный план города (градостроительный кадастр);

- инженерные коммуникации разного назначения;

- объекты недвижимости (инвентаризация, размещение и стоимостная оценка объектов недвижимости, основных фондов, техническое состояние строений);

- дороги и транспорт (сведения о техническом состоянии дорог, качестве покрытия, технической характеристике мостов, проездов, переездов, дорожных знаках, экономические данные об использовании дорог для грузовых и пассажирских перевозок и т.п.);

- экология (сведения о состоянии атмосферы, почв, шумовом и ином загрязнении отдельных участков территории, формирование базы данных для расчета платежей за загрязнение городской среды);

- потребительский рынок (размещение объектов торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения);

- общественная безопасность (размещение объектов и постов ГИБДД, пожарной охраны, охраны общественного порядка, постов наблюдения, учреждений системы "медицины катастроф", автоматизированное слежение за фактическим расположением патрульных машин, дислокация зон эвакуации и маршрутов следования для предприятий и населения при чрезвычайных ситуациях и т.п.);

- объекты социальной сферы (размещение образовательных, медицинских учреждений, учреждений культуры, досуговых зон, учреждений социальной защиты и т.п.);

- объекты и системы связи и телекоммуникаций, их размещение.

Используя возможности современных геоинформационных технологий, ряд администраций городов приступил к созданию собственных муниципальных кадастров. Они представляют собой системы слоев (частных кадастров), наносимых на единую электронную подоснову. Ответственным за ведение каждого слоя является соответствующее структурное подразделение администрации или предприятие (например, водоканал, теплосеть). Организацией деятельности всей геоинформационной системы города, обеспечением ее технического и программного единства может заниматься специальная служба муниципального кадастра.

В сфере управления муниципальными финансами:

- разработка прогнозных вариантов местного бюджета в зависимости от возможных изменений отдельных параметров (изменения налоговых поступлений от отдельных плательщиков, цен и тарифов на ресурсы и т.п.);

- создание компьютеризированной системы муниципального казначейства, в которую должна быть встроена система муниципальных контрактов, предусматривающих расходование бюджетных средств (подробно об этом сказано в главе 6). Такая работа ведется во многих городах.

 

Использование Интернета в муниципальном управлении

 

Интернет открывает широкие возможности для совершенствования муниципального управления. Наиболее эффективно они могут быть использованы при создании муниципального сайта, ориентированного как на население города, так и на внешних пользователей. Его примерное содержание может быть следующим.

1. Представительская и деловая информация: визитная карточка города (приветствие главы муниципального образования, основные показатели и характеристики); хозяйствующие субъекты (характеристика основных предприятий, финансовых структур, научных организаций, вузов и т.п. со ссылкой на их сайты); данные о стратегическом плане развития, основных городских программах развития, федеральных и региональных целевых программах, в которых участвует город; паспортные данные об имеющихся инвестиционных проектах и деловых предложениях предприятий города; молодежная страница; план города с указанием основных транспортных объектов и схем движения транспорта; информация для деловых людей и туристов (гостиницы в городе и окрестностях, проезд, питание, отдых, развлечения); достопримечательности города и его окрестностей.

2. Справочная и оперативная информация: городские новости; история и текущая статистика; страницы городских служб и организаций; состояние рынка труда и занятости населения; телефонный и адресный справочник; данные о средствах массовой информации города; городская доска объявлений; обратная связь (место для информации и вопросов пользователей сайта).

Информация на сайте может быть представлена как на русском, так и на других языках.

Повышению привлекательности сайта и росту его посещаемости могут способствовать фотогалерея, веб-камера (например, наблюдение за главной улицей или площадью города в режиме обновления кадра), новости дня города, книга жалоб, предложений и обращений, интернет-приемная главы муниципального образования, рубрика "Ваше мнение о..." (проблемный блок), прогноз погоды, гостевая книга, система поиска по сайту и т.д. Сайт может развиваться, обрастая новыми функциями и возможностями.

Если сайт становится интерактивным и с его помощью пользователь может производить различные операции (например, оплачивать счета, бронировать места в гостиницах, заказывать билеты на транспорт или в театры и т.п.), то он превращается в интернет-портал. Он может служить платформой для деловых контактов, виртуально соединять всех хозяйствующих субъектов для обмена информацией и сотрудничества.

 

Муниципальные образования

в едином информационном пространстве России

 

Важную роль в информационном обеспечении муниципальной деятельности играют специализированные межмуниципальные информационные системы и базы данных. Из имеющихся в России таких систем наиболее известна информационная сеть Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ). Информационные компьютерные банки этой сети (их свыше 10) позволяют получать информацию о социально-экономических показателях городов - участников сети, принятых муниципальных актах и т.д. Но для этого каждый город должен регулярно размещать в Интернете свою информацию.

Однако наибольший эффект в информационном обеспечении муниципальных образований может обеспечить создание единого информационного пространства России. Оно реализуется через создание и функционирование информационной вертикали "Федерация - субъект РФ - муниципальное образование". В ней ключевым элементом являются информационные ресурсы муниципального образования.

На рисунке 8.4.5 изображена схема информационного взаимодействия уровней публичной власти, отвечающая современным требованиям.

 

..................           .....................

. Федеральные БД .<--------->. Федеральные органы.

.                .           .     управления    .

..................           .....................

        /\                            /\

         │                            │

        \/                            \/

..................           .....................

. БД субъекта РФ .<--------->. Органы управления .

.                .           .    субъекта РФ    .

..................           .....................

        /\                            │

         │                            │

        \/                ┌───────────┼──────────┐

..................      ┌─┴──────────┐│┌─────────┴─┐

.       БД       .  ┌───┴───────────┐├┴┤┌──────────┴────┐

.  муниципальных .  │ Муниципальные ├┘ └┤    Города     │

.   образований  .  │    районы     │   │               │

..................  └───────────────┘   └───────────────┘

 

                      .............................

                      .  Система сбора первичной  .

                      . информации муниципального .

                      .       образования         .

                      .............................

                           /\        /\        /\

                           │         │         │

                           │         │         │

 

 ┌────────────────────────────────────────────┐

 │      Основные информационные объекты       │

 │         муниципального образования         │

 ├───────────┬───────────────┬────────────────┤

 │ Население │ Хозяйствующие │   Объекты      │

 │           │   субъекты    │ собственности  │

 │           │               │ муниципального │

 │           │               │  образования   │

 └───────────┴───────────────┴────────────────┘

БД - база данных

 

Рис. 8.4.5. Информационное взаимодействие

уровней публичной власти

 

Создание единой системы информационных ресурсов осуществляется на основе объемно-ориентированного подхода. Основной объем информации содержится в базовых кадастрах и регистрах и размещается на муниципальном уровне, где в процессе регистрации объектов и субъектов деятельности возникает первичная информация о них.

Система базовых кадастров и регистров отдельного субъекта РФ является составной частью Единой системы государственных кадастров и регистров РФ (ЕСГКР), которая представляет собой взаимосвязанный комплекс территориально распределенных государственных кадастров, ведущихся на единой географической информационной основе и в соответствии с определенными правовыми, технологическими и экономическими нормами. Это позволяет обеспечить единую методологическую основу учета имущественных компонентов и природных объектов как объектов прав собственности, устранить ведомственную разобщенность и несовместимость кадастровых сведений, скоординировать проводимые в субъектах РФ различными министерствами и ведомствами кадастровые работы, повысить их качество, исключить дублирование и снизить затраты на выполнение.

Для эффективной информационной поддержки решения комплексных задач управления необходимо, чтобы базы данных, содержащие информацию об объектах, относящихся к одной предметной области, были технологически объединены в объектно-ориентированные региональные системы баз данных (СБД).

Организационной основой для объединения в СБД объектно-ориентированных баз данных могут стать территориальные информационные центры (ТИЦ "Земля", ТИЦ "Население" и т.п.), создаваемые на базе организаций - держателей соответствующих кадастров и регистров и обеспечивающие использование информационно-лингвистических, программных и технических средств обмена данными.

Далее необходимо административно и технологически обеспечивать информационное взаимодействие между различными СБД и в первую очередь между базовыми кадастрами и регистрами, а также доступ пользователей к информационным ресурсам СБД.

Для реализации административных и технологических функций по организации доступа к информационным ресурсам и обеспечения взаимосвязи между ресурсами разных уровней публичной власти необходим региональный информационно-технологический центр (ИТЦ) с соответствующими подразделениями или иная служба, например в составе телекоммуникационных центров субъектов РФ и муниципальных образований.

Наряду с технологической обработкой информации важно обеспечить ее аналитическую обработку в системе информационно-аналитических центров (ИАЦ). Такие ИАЦ должны создаваться в отдельных функциональных комплексах управления (бюджетно-финансовый, социальный, имущественный и т.д.), администрациях муниципальных образований, региональных органах статистики.

 

Вопросы для самоконтроля

 

1. Как можно классифицировать информацию, поступающую в органы местного самоуправления?

2. Каковы основные источники информации, используемой органами местного самоуправления?

3. Из каких компонентов состоит система информационного обеспечения муниципального образования?

4. Как организован процесс движения информации в органе местного самоуправления?

5. В каких сферах муниципальной деятельности и для решения каких задач могут использоваться современные информационные технологии и системы?

6. Какой эффект может дать использование ресурсов Интернета в муниципальном управлении?

7. Каково значение встраивания органов местного самоуправления в единое информационное пространство России?

 

8.5. Организация муниципальной статистики

 

Значение и проблемы муниципальной статистики

 

Статистическая информация является одним из главных источников информационного обеспечения муниципальной деятельности. Объектами статистического изучения на территории муниципального образования являются население, среда его проживания и комплекс коллективных потребностей: финансы, жилищное хозяйство, образование, здравоохранение, охрана общественного порядка, торговые, культурные, социальные, ритуальные и другие муниципальные услуги в их натуральном и стоимостном выражении.

В СССР существовала единая отлаженная и централизованно финансируемая система Госкомстата, включающая федеральные, региональные и местные органы государственной статистики и снабжающая статистической информацией все уровни публичной власти. В России при разделении функций между государственным и муниципальным уровнями власти структура Госкомстата была передана в ведение федеральных властей и стала обеспечивать только их потребности. Органы местного самоуправления остались без собственных статистических служб и статистического обеспечения.

Федеральный закон 2003 года относит к полномочиям органов местного самоуправления организацию сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ. К сожалению, в Законе ничего не сказано о встречной обязанности органов государственной власти и государственной статистики по обеспечению статистической информацией органов местного самоуправления. Единственное исключение сделано специальным Постановлением Правительства РФ (см. Приложение 1) для налоговых органов, однако их информации недостаточно. В Положении о Федеральной службе государственной статистики (Росстат), утвержденном Правительством РФ в июле 2004 года, в качестве одного из ее полномочий указано предоставление официальной статистической информации органам местного самоуправления, однако объем и состав этой информации не определены.

В настоящее время органы местного самоуправления РФ работают в условиях недостаточной информированности о состояниях и процессах, происходящих в экономической, социальной и других сферах жизни страны.

Информационный потенциал структур, осуществляющих информационное обеспечение органов местного самоуправления, не отвечает требованиям сложного переходного периода от административно-командных методов к условиям рыночной экономики.

Большинство органов местного самоуправления самостоятельно, в меру своих возможностей, решают проблемы как собственного информационного обеспечения, так и обеспечения внешних потребителей информации - физических и юридических лиц.

Таким образом, в РФ к настоящему времени накопилось множество нормативных актов разного уровня, направленных на регулирование информационных проблем применительно к отдельным ветвям власти и конкретным органам на создание и реорганизацию различных информационно-аналитических структур, которые не носят общенормативного характера.

Сложившаяся ситуация приводит не только к неудовлетворительному информационному и нормативно-правовому обеспечению деятельности органов местного самоуправления и неисполнению положений Конституции РФ в части открытости и доступности информации о деятельности органов власти, но и к необоснованному завышению материальных затрат на создание несовместимых автоматизированных информационных систем и баз данных этих органов.

В связи с этим возникла необходимость воссоздания в России муниципальной статистики как отдельной подотрасли социально-экономической статистики и увязки ее с общей системой государственной статистики.

Организация муниципальной статистики осложняется рядом факторов. Главный из них - финансовый. Существовавшие прежде в местных исполкомах отделы статистики были ликвидированы, и, как отмечалось, большинство муниципальных образований не имеет средств для создания своих органов статистики. Часть статистической информации накапливается в экономических и информационно-аналитических службах местных администраций, однако многие руководители муниципалитетов не придают работе с этой информацией должного значения.

В некоторых субъектах РФ, например в Тюменской области (см.: Муниципальная экономика. 2003. N 1), приняты региональные законы о муниципальной статистике, выделяются соответствующие бюджетные средства. Однако все это - локальные меры, и в целом по России проблема организации муниципальной статистики остается нерешенной. Нужна единая система формирования информационных ресурсов государства, прежде всего в интересах органов государственной и муниципальной власти - согласованные процедуры и правила их использования в органах законодательной, исполнительной и судебной власти. Повышение значимости нормативной основы информационного обеспечения органов власти давно является предметом мировой науки и законодательства многих стран.

 

Предмет, методы, задачи муниципальной статистики

 

Предметом муниципальной статистики являются количественные и качественные характеристики однородных массовых экономических, социальных, демографических, экологических и других явлений и процессов, происходящих на территории муниципального образования. Она должна охватывать все сферы и объекты муниципального управления в динамике, выполнение целевых программ и т.д.

Муниципальная статистика использует как общие, так и специфические методы исследования количественной и качественной стороны общественных явлений. Традиционно выделяется три этапа исследования:

- статистическое наблюдение за массовыми явлениями;

- сводка результатов наблюдения, которая предусматривает обобщение материалов наблюдения в соответствии с классификациями, их группировку, расчет обобщающих аналитических показателей;

- заключительный этап - анализ материалов сводки, прогнозирование и подготовка информации для соответствующих пользователей.

При проведении статистического наблюдения могут возникнуть проблемы выбора его форм, видов, способов, в частности в связи с переходом на выборочные и цензовые методы. Федеральные выборочные наблюдения нерепрезентативны для муниципального уровня и не могут служить источником информации для принятия решений.

Статистическая информация должна отвечать требованиям достоверности, объективности, однозначности, своевременности, полноты охвата изучаемого явления в соответствии с поставленными задачами. Для этого необходимо соблюдать единство методологии исчисления обобщающих показателей, их сопоставимости во времени, многократности применения и длительности хранения в банках данных и т.д.

Оперативность и качество разработки статистических данных зависит от используемых систем, прикладных программ, табличных процессоров. Их применение дает возможность улучшить оформление аналитических материалов, дополнить их таблицами и графиками. Возможно внедрение безбумажной технологии сбора и обработки статистической информации, формирование выходных таблиц для обеспечения информацией местных органов с применением пакетов прикладных программ.

Организационно-муниципальная статистика должна быть элементом муниципальной информационной системы. Возможная схема организации муниципальной статистики представлена на рис. 8.5.1.

 

          ┌─────────────────────────────────────────┐

          │       Администрация муниципалитета      │

          └────┬───────────────────────────────┬────┘

            /\ │                               │ /\

Регулярная  │  │  Данные           Управляющее │  │ Сигналы

информация  │  │ по запросу        воздействие │  │  с мест

без запроса │  │                               │  │

            │  \/        Регулярные разовые    \/ │

┌───────────┴──────────┐    обследования    ┌─────┴─────────┐

│ Органы муниципальной ├───────────────────>│ Муниципальное │

│     статистики       │<───────────────────┤  образование  │

└──────────────────────┘     Полученная     └───────────────┘

                             информация

 

Рис. 8.5.1. Схема организации муниципальной статистики

 

Существует обширный класс задач статистического анализа, решение которых необходимо в системе муниципального управления. К ним относятся:

- обеспечение органов местного самоуправления оперативной статистической информацией и информацией, необходимой для разработки программ развития;

- классификация и паспортизация социально-экономических объектов;

- построение интегральных индикаторов эффективности функционирования объектов;

- выявление скрытых факторов, определяющих течение того или иного социально-экономического процесса;

- исследование происходящих на территории муниципального образования экономических, социальных, духовных, экологических явлений в их взаимосвязи, обобщение и прогнозирование тенденций их развития, исследование динамики состояния объектов;

- обеспечение органов местного самоуправления статистической информацией, необходимой для управления муниципальным хозяйством, распоряжения имуществом и объектами муниципальной собственности, формирования и исполнения местного бюджета;

- наблюдение за ходом выполнения муниципальных программ;

- информирование населения о комплексе социально-экономических явлений, происходящих на территории муниципального образования.

 

Система показателей муниципальной статистики

 

Алгоритм формирования системы показателей муниципальной статистики показан на рис. 8.5.2.

 

┌──────┐┌──────┐┌──────┐┌──────┐┌──────┐┌──────────────┐┌───────────────┐

│Мони- ││Опера-││Плано-││ Прог-││      ││Инвентаризация││Государственная│

│торинг││тивные││ вые  ││нозные││      ││   и анализ   ││    система    │

└───┬──┘└───┬──┘└───┬──┘└───┬──┘│ Базы ││ действующей  ││  показателей  │

    └───────┴───┬───┴───────┘   │данных││ отчетности   ││  социально-   │

                \/              │      ││(предприятий, ││экономического │

┌──────────────────────────────┐│      ││региональной, ││  положения    │

│  Информационные потребности  ││      ││ведомственной)││  территории   │

└───────────────┬──────────────┘└───┬──┘└───────┬──────┘└───────┬───────┘

                │                   └───────────┴────┬──────────┘

                \/                                  \/

┌──────────────────────────────┐┌───────────────────────────────────────┐

│     Формирование основных    ││ Формирование источников информации    │

│          показателей         ││                                       │

└───────────────┬──────────────┘└────────────────────┬──────────────────┘

                └───────────────────┬────────────────┘

                                    \/

┌───────────────────────────────────────────────────────────────────────┐

│             Составление перечней потребностей и ресурсов              │

└───────────────────────────────────┬───────────────────────────────────┘

                                    \/

┌───────────────────────────────────────────────────────────────────────┐

│                  Формирование системы показателей                     │

└───────────────────────────────────────────────────────────────────────┘

 

Рис. 8.5.2. Алгоритм формирования системы показателей

муниципальной статистики

 

Потребляемую муниципалитетом статистическую информацию можно условно разделить на два вида:

- унифицированную (внешнюю), формирующуюся в соответствии с требованиями государственных статистических органов;

- специфическую, используемую внутри муниципального образования и не отражаемую в показателях государственной статистической отчетности.

Перечень унифицированных статистических показателей, характеризующих различные стороны социально-экономического положения муниципального образования, был утвержден Постановлением Госкомстата РФ в 1998 году. Информация по данному перечню должна была предоставляться органам местного самоуправления соответствующими территориальными структурами федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. В свете требований Федерального закона 2003 года этот перечень подлежит пересмотру с разделением по типам муниципальных образований в соответствии с их компетенцией.

Для получения внутренних статистических показателей, отражающих специфику градообразующей, градообслуживающей и социальной сфер конкретного муниципального образования, форм собственности в этих сферах и т.д., следует определить потребность в таких показателях, разработать формы статистической отчетности, инструментарий по сбору информации, установить объекты наблюдения, сроки, формы, виды и способы наблюдения. Состав показателей может изменяться во времени в сторону как большей, так и меньшей детализации. Органам местного самоуправления необходимо ответственно подходить к формированию набора показателей внутренней статистики, предъявлять разумные требования к объему и качеству информации.

В настоящее время соответствующим подразделениям местных администраций приходится самостоятельно и различными способами собирать необходимую им информацию, данные финансовых органов, органов здравоохранения, образования, внутренних дел, загса и других структур. В результате информация, которой располагают органы местного самоуправления, носит во многом экспертный, эвристический характер.

Сознавая ненормальность сложившейся ситуации, органы местного самоуправления, их союзы и ассоциации, а также вузы и научные организации предпринимают попытки разработать комплексную систему показателей муниципальной статистики, пригодных для использования в муниципальной практике. Интерес в связи с этим представляет "Инвентарная книга" территории, макет которой создан в Кубанском госуниверситете. В Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) разработана система показателей социально-экономического положения муниципальных образований, наиболее часто используемых в практической работе органов местного самоуправления, создан компьютерный банк этих данных и организован обмен показателями. Показатели разделены на представляемые ежегодно, ежеквартально и ежемесячно.

 

Задачи организации муниципальной статистики

 

Муниципальная статистика в настоящее время лишена возможности развиваться и полноценно обеспечивать функции муниципального управления. Необходимо развитие информационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления и создание устойчивого информационного пространства, способствующего повышению качества принятия управленческих решений. Выделяются основные проблемы:

- обеспечение доступа к информации о ресурсах территории (трудовых, земельных, лесных, водных, полезных ископаемых и др.) органам местного самоуправления;

- создание системы обеспечения органов местного самоуправления информацией о субъектах хозяйственной деятельности территории (отношения собственности, результаты хозяйственной деятельности и др.).

Создание и развитие муниципальной статистики требует реализации актуальных задач:

- формирования оптимизированной системы экономико-статистических показателей и создания на ее основе комплексной трехуровневой базы данных;

- обеспечения высокой оперативности и максимальной достоверности информации;

- создания информационно-статистических ресурсов на современном программно-технологическом и техническом уровне;

- максимального соблюдения требований по обеспечению безопасности, включая защиту от несанкционированного доступа, при сборе, обработке, накоплении, предоставлении информации.

Система показателей должна базироваться на формах государственных федеральных, региональных статистических наблюдений, а также показателях ведомственной статистики и отчетности, не централизованной в органах статистики. В основу системы показателей предполагается заложить трехуровневый принцип подбора. За основу системы показателей могут быть взяты разработанные в рамках программы ТАСИС проект "Статистика-3" - система показателей социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и унифицированная система показателей, характеризующая социально-экономическое положение муниципального образования. Система показателей корректируется с учетом замечаний муниципальных образований и областных ведомств, после чего вносится на утверждение законодательным собранием региона. В дальнейшем она будет открытой: она может меняться в зависимости от условий изменения методологии исчисляемых отдельных показателей, проведения новых наблюдений и обследований, изменившихся потребностей органов власти в информации.

Первый уровень - система показателей, характеризующая деятельность хозяйствующих субъектов и позволяющая анализировать его собственную деятельность.

Показатели этого уровня направлены на характеристику производителей товаров и услуг (всех отраслей и видов деятельности) с точки зрения условий и результатов их финансово-хозяйственной деятельности. Хозяйствующие субъекты по составу характеризующих их показателей подразделяются на три группы.

К первой группе относятся крупные и средние предприятия и предприятия, имеющие в уставном капитале долю государства 25 и более процентов. В состав показателей, характеризующих данную группу предприятий, входят данные об их демографии, показатели, позволяющие анализировать количественный и качественный состав ресурсов предприятия, касающиеся его производственной деятельности (объемы производства, материальные затраты и т.п.) и эффективности работы (характеризующие отдачу факторов производства, финансово-экономическую устойчивость и др.).

Ко второй группе относятся субъекты малого бизнеса - юридические лица. Для их характеристики будут использованы показатели из Единого государственного регистра предприятий и организаций (ЕГРПО), годовой бухгалтерской отчетности и единовременных обследований.

К третьей группе относятся физические лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица (частные предприниматели).

Второй уровень - система показателей, характеризующая социально-экономическое развитие города, района.

Значительная часть этих показателей будет получена за счет обработки информации первого уровня. Но для обеспечения комплексного развития муниципальной территории и управления муниципальным образованием необходимы показатели, характеризующие все формы жизнедеятельности: уровень жизни и занятости населения, бюджетно-финансовое состояние, демографическая ситуация, экология, правопорядок. Кроме того, они должны характеризовать состояние и развитие муниципального хозяйства на соответствующей территории. Получить эти показатели можно из соответствующих государственных статистических наблюдений и ведомственной статистики.

Система муниципальной статистики должна включать относительно небольшое количество показателей, но в то же время она должна быть достаточной для глубокого изучения муниципальной территории, проведения сравнительного анализа и управления муниципальным образованием. Для этой цели вводится группа индикативных показателей, позволяющая получить сводный индекс развития территории.

Данная система позволит оценить не только состояние дел в городе (районе), но и вклад отдельной территории в экономику области, получить информацию о хозяйствующих субъектах и их роли в экономике и социальной сфере города (района).

Третий уровень - система показателей, характеризующая социально-экономическое положение муниципального образования.

Она позволит анализировать фактическое состояние дел, прогнозировать тенденции развития муниципального образования и базируется частично на показателях систем более низкого уровня, а частично на показателях, характерных только для третьего уровня. Особое значение для этого уровня имеют макроэкономические показатели, среди которых выделяется блок показателей эффективности экономики.

Важное место в системе показателей регионального уровня предполагается отвести показателям оценки деятельности муниципальных образований и уровня руководства ими.

Применение единой методологии расчетов и технологических подходов делает показатели сопоставимыми независимо от уровня использования информации.

Отдельной, но весьма актуальной проблемой является разработка методики построения интегрального показателя (показателей) развития административно-территориальных образований области.

На основе разработанной системы показателей проводятся проектно-технологические работы и создается многоуровневая база данных с годовым объемом более миллиона показателей, в том числе по характеристике муниципальных образований - около 200 тысяч показателей в расчете на год.

По предварительным оценкам, большинство показателей по всем трем уровням базы данных будут базироваться на федеральных статистических наблюдениях. Однако значительную часть их необходимо будет использовать из информационных ресурсов других федеральных ведомств, подразделений администрации области, администраций муниципальных образований. Для сбора информации, ее обработки и приведения к единому формату в комитете статистики может быть создана группа специалистов. После создания информационно-статистических ресурсов области эта группа будет выполнять организационно-распорядительные функции по их актуализации и развитию. Должен быть установлен единый объем и порядок сбора и обработки информации во всех муниципальных образованиях России.

 

Вопросы для самоконтроля

 

1. Для чего необходима муниципальная статистика?

2. Какие задачи муниципального управления могут решаться с помощью статистической информации?

3. Как можно классифицировать статистическую информацию, используемую органами местного самоуправления?

4. Какие существуют способы организации муниципальной статистики, какой из них представляется вам более предпочтительным и почему?

 

8.6. Система контроля в муниципальном образовании

 

Значение и виды контроля в муниципальном образовании

 

Контроль является одной из составляющих управленческого цикла, выступая в качестве элемента обратной связи, сигнализирующего субъекту управления о результатах его воздействия на объект. Под контролем в муниципальном образовании понимается проверка соответствия количественных и качественных характеристик объектов и процессов установленным (плановым, нормативным) требованиям. Он ориентирован на соблюдение государственных и муниципальных норм и стандартов, строится на принципах законности, плановости, полноты и достоверности информации, целевого использования муниципального имущества и финансовых средств, эффективности контрольной деятельности.

Необходимость контроля в муниципальном образовании связана с неопределенностью, присущей любому управленческому решению. Между планируемым и реальным развитием ситуации всегда наблюдается временной разрыв, способный вызвать отклонения от плана. Суть контроля заключается в получении информации о фактическом состоянии объекта контроля и соответствии полученных результатов ожидаемым. В результате могут быть выявлены недостатки не только в выполнении принятых решений, но и в самих решениях. Зачастую результаты контроля являются основанием для корректировки принятых ранее планов и решений.

Существуют разные классификации видов контроля в муниципальном управлении (рис. 8.6.1).

 

     ┌───────────────────────────────────────────────────┐

     │                    Виды контроля                  │

     └────────┬─────────────────────────────┬─────────┬──┘

              │                             │         └──────┐

┌─────────────┴────────────────┐│┌──────────┴───────────┐    │

│          Внешний             │││     Внутренний       │    │

│     (государственный)        │││                      │    │

└─────┬──────────┬─────────┬───┘│└─────┬───────────┬────┘    │

┌─────┴────┐┌────┴───┐┌────┴───┐│┌─────┴────┐┌─────┴────┐┌───┴─────┐

│Прокурату-││Субъекты││Ведомст-│││ Предста- ││ Админист-││ Общест- │

│ ра, суды ││   РФ   ││ венный │││ вительный││ ративный ││ венный  │

└──────────┘└────────┘└────────┘│└──────────┘└──────────┘└─────────┘

┌──────────────────────────────┐│┌─────────────────────────────────┐

│         По масштабу          │││      По продолжительности       │

└───────┬─────────────┬────────┘│└────────┬──────────────────┬─────┘

    ┌ - ┴ - ┐   ┌ - - ┴ - - ┐   │ ┌ - - - ┴ - - - ┐  ┌ - - - ┴ - - ┐

      Общий       Детальный     │   Периодический      Непрерывный

    └ - - - ┘   └ - - - - - ┘   │ └ - - - - - - - ┘  └ - - - - - - ┘

┌──────────────────────────────┐│┌─────────────────────────────────┐

│           По форме           │││      По временному фактору      │

└────┬────────┬──────────┬─────┘│└─────┬───────────┬──────────┬────┘

┌────┴───┐┌───┴───┐┌─────┴─────┐│┌─────┴─────┐┌────┴────┐┌────┴────┐

│Докумен-││Собесе-││ Заслушива-│││ Предвари- ││ Текущий ││ Оконча- │

│ тальный││дования││ние отчетов│││ тельный   ││         ││ тельный │

└────────┘└───────┘└───────────┘│└───────────┘└─────────┘└─────────┘

┌──────────────────────────────┐│┌───────────────────────────────────┐

│      По предмету контроля    │││В зависимости от целей деятельности│

└────┬─────────┬───────────┬───┘│└───────────┬─────────────┬─────────┘

┌────┴───┐┌────┴─────┐┌────┴───┐│┌─────────┐ │  ┌────────┐ │

│Контроль││ Контроль ││Контроль│││Служебный│ │  │Эколо-  │ │

│текущих ││ исполне- ││деятель-││└─────────┘ │  │гический│ │

│резуль- ││ния распо-││ ности  ││            │  └────────┘ │

│ татов  ││рядитель- ││подраз- ││ ┌──────────┴─┐ ┌─────────┴─┐

│        ││ных доку- ││делений ││ │Санитарный  │ │Юридический│

│        ││  ментов  ││        ││ └────────────┘ └───────────┘

└────────┘└──────────┘└────────┘

 

Рис. 8.6.1. Виды контроля в муниципальном образовании

 

Наиболее важно разделение контроля на внешний (государственный), внутренний, осуществляемый органами местного самоуправления, и общественный. Вопросы государственного контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления рассматривались в главе 1. В настоящем разделе рассматриваются вопросы внутреннего и общественного контроля как составных частей системы муниципального управления.

По продолжительности контроль может быть периодическим и непрерывным. Непрерывный обычно связан с применением технических средств контроля.

По масштабам контроль может быть общим и частным (детальным). Общий осуществляется на основании знаний об отклонениях от контрольных цифр. При частном контролер рассматривает все мелочи, детали, проверяет каждый шаг исполнителя.

По временному фактору контроль подразделяется на предварительный, текущий (промежуточный) и окончательный. Предварительный контроль осуществляется до начала работ. Контролируется их соответствие установленным требованиям, правилам и имеющимся ресурсам: человеческим, материальным, финансовым. Текущий или промежуточный контроль осуществляется в ходе непосредственного выполнения принятых планов и решений и основан на сравнении фактических результатов работы с запланированными. Он позволяет установить наметившиеся отклонения в ходе выполнения работ и принять корректирующие решения. Окончательный контроль осуществляется после выполнения работы. На этой стадии отсутствует возможность повлиять на ход выполнения работ, но результаты контроля учитываются при проведении последующих работ.

По форме контроль делится на контроль документальных данных, заслушивание отчетов руководителей и исполнителей работ, собеседования с ними.

По предмету выделяют контроль текущих результатов, исполнения распорядительных документов, деятельности структурных подразделений и служб. Контроль текущих результатов основан на оценке степени достижения поставленных целей. Контроль исполнения распорядительных документов включает контроль точного толкования, соблюдения и исполнения установленных этими документами требований. Контроль деятельности структур муниципального управления - это проверка целей, задач, функций, организационной структуры, методов работы, профессиональных качеств сотрудников.

Основные составляющие процесса контроля:

- выработка стандартов и критериев, по которым осуществляется контроль (если они не были установлены ранее);

- сопоставление с этими стандартами и критериями реальных результатов;

- осуществление корректирующих действий.

 

Принципы и методы контроля в муниципальном образовании

 

При организации системы контроля в муниципальном образовании целесообразно придерживаться общих и частных принципов, показанных на рис. 8.6.2. Общие принципы контроля основаны на его социально-политических аспектах, а частные отражают организационно-техническую сторону.

 

                ┌───────────────────────────────┐

                │         Принципы контроля     │

                └───────────────┬───────────────┘

                ┌───────────────┴───────────────┐

        ┌───────┴─────┐                 ┌───────┴─────┐

        │    Общие    │                 │   Частные   │

        └───────┬─────┘                 └───────┬─────┘

┌──────────────┐│┌──────────────┐┌────────────┐ │ ┌──────────────┐

│  Массовость  ├┼┤Повсеместность││Осмысление и│ │ │ Двустороннее │

└──────────────┘││   контроля   ││однозначное │ ├─┤   общение с  │

                │└──────────────┘│ восприятие ├─┤ │ сотрудниками │

┌──────────────┐│┌──────────────┐│   цели     │ │ └──────────────┘

│Всесторонность├┼┤  Реальность  ││сотрудниками│ │ ┌──────────────┐

└──────────────┘│└──────────────┘└────────────┘ │ │ Установление │

┌──────────────┐│┌──────────────┐               ├─┤  достижимых  │

│Объективность ├┼┤ Результатив- │               │ │    целей     │

└──────────────┘││    ность     │┌────────────┐ │ └──────────────┘

                │└──────────────┘│ Отсутствие │ │ ┌──────────────┐

          ┌─────┴─────┐          │чрезмерного ├─┤ │Вознаграждение│

          │ Гласность │          │  контроля  │ └─┤за достижение │

          └───────────┘          └────────────┘   └──────────────┘

 

Рис. 8.6.2. Принципы контроля в системе

муниципального управления

 

К методам контроля относятся:

- анализ документов, характеризующих объект контроля, планы работы, отчеты, решения и т.д.;

- отчеты должностных лиц на заседаниях;

- изучение объектов на месте;

- аттестация служащих на соответствие занимаемым должностям.

Контроль должен быть своевременным и гибким, ориентированным на решение поставленных перед органом местного самоуправления задач.

Непрерывность контроля обеспечивается специально разработанной системой мониторинга хода реализации работ и принятых решений. Для более эффективного осуществления контроля выполнения большого числа работ и принятых решений целесообразно использовать такие инструменты, как сетевые и ленточные графики, диаграммы Ганта, матричные расписания и т.д.

Эффективное функционирование системы муниципального контроля невозможно без современной вычислительной техники и систем поддержки и сопровождения процесса выработки (принятия) управленческих решений. Многие местные администрации осуществили у себя компьютеризацию контроля, для чего сведения о каждом решении, поставленном на контроль, заносятся в банк данных и создаются соответствующие программы работы с этим банком. Автоматизированная система контроля исполнения документов значительно повышает оперативность управления, поскольку позволяет получать информацию о ходе исполнения документов в любое время.

 

Система и органы муниципального контроля

 

Внутренний контроль в муниципальном образовании подразделяется на:

- представительный, осуществляемый представительными органами и создаваемыми в соответствии с Федеральным законом 2003 года контрольными органами муниципального образования;

- административный, осуществляемый руководством администрации и ее структурными подразделениями.

Представительный орган муниципального образования, в соответствии с Федеральным законом 2003 года, наделен исключительными полномочиями по контролю исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Основными объектами контроля со стороны представительного органа являются соблюдение прав граждан на территории муниципального образования, выполнение местных планов и программ развития. Каждый депутат, встречаясь со своими избирателями, рассматривая их жалобы и обращения, выполняет тем самым контрольные функции. В составе представительного органа могут создаваться комитеты или комиссии, нацеленные на их выполнение.

Важным компонентом представительного контроля является контроль использования бюджетных средств и управления муниципальным имуществом, принадлежащим местному сообществу. Учитывая, что осуществление такого контроля требует профессиональной квалификации (в том числе в сфере финансов и бухгалтерского учета), Федеральный закон 2003 года предусматривает создание для этих целей специального контрольного органа муниципального образования.

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) формируется либо на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования в соответствии с его уставом. К его полномочиям относится контроль исполнения местного бюджета, соблюдения установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также соблюдения установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат публикации (обнародованию). Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.

Федеральный закон 1995 года также предусматривал соответствующие контрольные полномочия представительного органа муниципального образования, однако механизмов и процедур их реализации установлено не было. У депутатов практически не было возможности противодействовать нецелевому использованию бюджетных средств. Зачастую им не хватало квалификации для своевременного выявления нарушений. Нормы Федерального закона 2003 года, создание компетентных муниципальных контрольных органов, обеспечение гласности результатов проверок позволяют кардинально улучшить систему представительного контроля в муниципальном образовании.

Административный контроль осуществляется исполнительными органами муниципального образования в различных формах. Руководители структурных подразделений администрации обязаны осуществлять контроль действий подчиненных на предмет законности их действий, необходимости, целесообразности и эффективности. Данная форма контроля включает в себя право отдавать приказы, распоряжения, предписания, изменять или отменять решения, принятые подчиненными. В тексте каждого принятого решения должны быть указаны ответственные за исполнение, сроки исполнения и лицо, ответственное за контроль исполнения. Общий контроль исполнения решений в администрации обычно осуществляет руководитель аппарата.

Администрация муниципального образования обязана обеспечивать не только внутренний контроль выполнения своих решений, но и контроль выполнения решений органов местного самоуправления всеми гражданами, предприятиями и организациями, расположенными на подведомственной территории.

 

Общественный контроль в муниципальном образовании

 

Муниципальная власть избрана населением, действует от его имени и в его интересах и не может не контролироваться гражданами. Общественный контроль осуществляется населением, общественными организациями и движениями путем обращения в органы местного самоуправления, государственные, судебные и другие органы. Общественный контроль позволяет выявлять незаконные или наносящие ущерб гражданам действия местных властей.

В Федеральном законе 2003 года говорится о праве граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления, об обязанности последних обеспечить возможность получения полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, а также об обязательности проведения публичных слушаний по ряду вопросов местной жизни. Однако в Законе ничего не говорится о праве граждан на осуществление контроля деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Обращения, гласность, публичные слушания - важные условия контроля, но еще не сам контроль. В то же время в Федеральном законе об экологической экспертизе, Градостроительном кодексе РФ и Земельном кодексе РФ содержатся прямые нормы, предусматривающие участие общественности в принятии соответствующих решений (см. главы 4, 6, 7).

В уставах многих муниципальных образований предусмотрено право граждан на участие в обсуждении проектов городских нормативных правовых актов, проектов планов и программ социально-экономического развития территорий, бюджетов, участие в заседаниях представительного органа и его комиссий и др. Эти вопросы рассматривались в главе 3. Однако механизмы реализации этих прав обычно отсутствуют. Между тем общественный контроль и общественная экспертиза деятельности органов местного самоуправления необходимы по самому широкому спектру вопросов как на стадии разработки планов и проектов, так и на стадии их реализации.

Зачастую местные администрации негативно относятся к общественному контролю их деятельности, не ориентированы на сотрудничество в этой сфере. Большинство муниципальных чиновников полагают, что представительная власть уже выполняет эти функции по отношению к исполнительной власти, а население может участвовать в этом процессе лишь через своих депутатов (в частности, через депутатские наказы). Общественный контроль предполагает нечто совсем другое, полную прозрачность и открытость органов местной власти: "ты просто делай то, для чего мы (жители) тебя наняли, а мы будем за тобой присматривать". В некоторых городах уже созданы органы общественного контроля (группы, комитеты, комиссии) деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Однако их правовой статус законодательно не определен.

Необходимо включать в уставы муниципальных образований пункты о формах контроля граждан над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления и конкретные механизмы общественного контроля.

 

Вопросы для самоконтроля

 

1. Какие задачи решаются посредством контроля в муниципальном образовании?

2. Как классифицируются виды контроля в муниципальном образовании?

3. Какие принципы должны соблюдаться при проведении контроля?

4. Какие органы местного самоуправления осуществляют контроль на территории муниципального образования?

5. Какова роль общественного контроля в муниципальном образовании?

 

8.7. Эффективность муниципального управления

 

Оценка эффективности муниципального управления

 

Муниципальное управление призвано создать условия для формирования, развития и реализации потенциала личности, домашнего, муниципального хозяйства, бизнеса и т.п., минимизировать экономическую зависимость муниципального образования от социально-экономической политики органов государственной власти. Муниципальное управление призвано создать условия для обеспечения самодостаточности личности, домашнего хозяйства, малого бизнеса за счет имущества, находящегося в муниципальной собственности, средств местного бюджета, имущественных прав муниципального образования, в соответствии с действующим законодательством, решая вопросы местного значения.

Эффективность муниципального управления - это результат управления, точнее "вмешательства" в ключевые процессы, который предполагает изменение формы, свойств, характера условий, обеспечивающих формирование, наращивание и реализацию потенциала личности, домашнего хозяйства, бизнеса, отнесенный к затратам на его достижение.

Органы местного самоуправления имеют право самостоятельно под свою ответственность организовать управление с целью достижения поставленных перед муниципальным образованием целей и задач.

Органы местного самоуправления призваны решать возникающие на территории муниципального образования проблемы. Проблема - это фактическое положение дел, не соответствующее желаемому.

Эффект (лат. "effectus") - это действие; эффективный (лат. "effectivus") - действенный, дающий желаемый результат. Эффект управления представляет собой способность субъекта управления целенаправленно воздействовать на объект с целью достижения поставленных задач в изменяющихся условиях.

Эффект характеризует скорее возможное умножение усилий, используемых средств бюджета за счет вовлечения их в решение проблем, входящих в перечень вопросов местного значения, на основе новых возможностей. Эффект более ориентирован на будущее.

Цель управленческой деятельности - получение большего эффекта с наименьшими затратами. Поэтому необходимо полученный результат сравнить с затратами, т.е. отнести эффект к затратам, сопоставить одну абсолютную величину с другой.

Эффективность - это отношение результатов деятельности (эффекта) организации (человека) к затратам на достижение этих результатов (ресурсам). Эффективность рассматривается также как способность приносить эффект.

Под эффективностью применительно к управлению понимается количественно определенное влияние "нового" управления на результаты деятельности органа власти, отнесенной к затратам. В данном контексте можно рассматривать эффективность как определенную оценку правильности и неправильности принятого решения по отношению к полученному результату.

Экономическая эффективность - количественная оценка отношения эффекта к затратам в конкретных условиях: экономия, получаемая за счет оптимизации и рационализации деятельности. Характеризует сбережение усилий, средств в настоящий момент при функционировании действующих систем в заданных условиях.

Социальная эффективность - качественная оценка деятельности, выражающая соответствие цели органа власти потребностям населения.

Под социальным эффектом обычно понимается создание благоприятных условий для населения на территории муниципального образования, повышение качества предоставляемых услуг, а также создание более благоприятных условий труда работников, осуществляющих функции обследования населения.

Во многих случаях социальный эффект не поддается количественному измерению, и его определяют теми качественными сдвигами, которые происходят на территории муниципального образования. Он измеряется косвенными результатами, например сокращением времени обслуживания, повышением качества обслуживания, улучшением социально-психологической обстановки.

Эффективность муниципального управления не может быть измерена каким-либо одним показателем и определяется как результат сложного взаимодействия различных факторов: природных, человеческих, социально-экономических, экологических и др., оказывающих влияние на принятие и реализацию управленческих решений.

Сложность выработки и измерения достаточно объективных показателей эффективности муниципального управления определяется:

- спецификой муниципального образования как сложного объекта управления, имеющего иерархическую структуру;

- трудностями формализованного описания социально-экономических процессов, протекающих на территории муниципального образования;

- сложностью получения достоверной исходной информации;

- трудностями измерения отдельных показателей, носящих комплексный, обобщенный характер.

Все эти трудности объективны. Так, состояние обобщенного показателя зависит и от состояния его составляющих, и от их взаимовлияния.

Можно определить эффективность работы органов местного самоуправления и общую эффективность управления как некую интегральную сумму эффективностей. Различают внутреннюю и внешнюю эффективность муниципального управления.

Внутренняя эффективность - это эффективность работы органов, которая состоит в разработке, принятии и организации исполнения управленческих решений, способствующих повышению качества жизни населения.

Внешняя эффективность - это уровень удовлетворения запросов населения, проживающего на территории муниципального образования.

Можно выделить следующие компоненты оценки эффективности муниципального управления:

- обоснование и выбор системы и структуры показателей эффективности муниципального управления, причем как для текущего функционирования, так и для стратегического развития муниципального образования;

- определение критериев и измерителей эффективности муниципального управления;

- разработка методов расчета отдельных показателей.

Для оценки эффективности муниципального управления может быть предложена система показателей, представленная на рис. 8.7.1.

 

┌─────────────────────────────────┐     ┌───────────────────────────┐

│ Степень соответствия содержания │     │ Глубина учета и выражения │

│   и результатов деятельности    │     │ в управленческих решениях │

│  органов и должностных лиц тем  │     │   и действиях комплекса   │

│ параметрам, которые определены  │     │ потребностей и интересов  │

│    их функциями и статусом      │     │          людей            │

└──────────┬──────────────────────┘     └───────────────┬───────────┘

           └───────────────┐             ┌──────────────┘

┌───────────────────────┐  │             │   ┌──────────────────────┐

│  Уровень организации  │ ┌┴─────────────┴─┐ │ Соблюдение законности│

│ труда: регламентация, │ │                │ │в решениях и действиях│

│  организация рабочих  ├─┤   Показатели   ├─┤ органов и должностных│

│     мест, оснащение   │ │                │ │         лиц          │

│техническими средствами│ └┬──────┬──────┬─┘ └──────────────────────┘

└───────────────────────┘  │      │      │

                           │      │      │

           ┌───────────────┘      │      └──────────────┐

┌──────────┴──────────┐┌──────────┴─────────┐┌──────────┴───────────┐

│  Характер и объем   ││                    ││ Целесообразный объем │

│взаимосвязей структур││                    ││    и правдивость     │

│муниципальной власти ││   Авторитетность   ││    управленческой    │

│с различными местными││ решений и действий ││      информации,     │

│    сообществами,    ││   управленческих   ││      выдаваемой      │

│широким кругом людей,││структур и отдельных││   управленческими    │

│     демократизм     ││     работников     ││    структурами и     │

│    муниципальной    ││                    ││отдельными работниками│

│    деятельности     ││                    ││                      │

└─────────────────────┘└────────────────────┘└──────────────────────┘

 

Рис. 8.7.1. Система показателей эффективности

муниципального управления

 

Критерии и измерители эффективности

муниципального управления

 

При определении системы критериев и измерителей эффективности муниципального управления можно выделить следующие критерии оценки муниципального управления: действенность, экономичность, качество, соотношение результатов и затрат, удовлетворенность работой, внедрение инноваций.

Действенность - это степень достижения системой муниципального управления поставленных перед ней целей. Чтобы ее измерить, сравнивают планируемые результаты управления с фактическими. Измерение действенности направлено на оценку как отдельного работника, так и более высоких уровней управления.

Экономичность - это соотношение ресурсов, которые предполагалось израсходовать на достижение определенных целей и выполнение конкретных работ, с фактически потребленными.

Качество - это степень соответствия системы управления предъявляемым к ней требованиям и ожиданиям.

Соотношение результатов и затрат применительно к муниципальному управлению - это соотношение объема муниципальных услуг системы (действенность) и затрат на оказание этих услуг (экономичность).

Удовлетворенность работой - престижность работы в сфере муниципального управления, чувство безопасности, уверенности. Методы измерения этого показателя основаны на определении степени соответствия представлений работников о социально-психологических условиях с фактическими условиями.

Внедрение инноваций отражает реальное использование новых достижений в области организации управления для достижения поставленных целей.

Измерителями эффективности муниципального управления могут быть: общая социальная эффективность, эффективность организации муниципального управления и эффективность системы муниципального управления. В качестве измерителя общей социальной эффективности муниципального управления выступает динамика уровня и качества жизни населения с учетом сделанных выше оговорок. Два других могут быть разложены на отдельные компоненты (табл. 8.7.1).

 

Таблица 8.7.1

 

Эффективность муниципального управления

 

Виды эффективности	Содержание отдельных видов              эффективности
Общая социальная     эффективность	Уровень и качество жизни                населения
Эффективность        организации          муниципального       управления	1. Содержание и организация             процесса управления.                 2. Рациональность организационной       структуры.                           3. Организационно-технический           уровень системы муниципального       управления
Эффективность        системы              муниципального       управления	1. Степень достижения основных           целей муниципального управления.     2. Сочетание потребностной,             результативной и затратной           эффективности (пояснения см. ниже).   3. Эффективность каждой подсистемы,     входящей в систему муниципального    управления

 

Определение эффективности организации

муниципального управления

 

Показатели, используемые при оценке эффективности организации муниципального управления, представлены на рис. 8.7.2.

 

                     ┌──────────────┐

                     │  Показатели  │

                     └───────┬──────┘

         ┌───────────────────┼─────────────────────────┐

┌────────┴────────┐┌─────────┴───────────┐┌────────────┴──────────────┐

│ Характеризующие ││  Характеризующие    ││     Характеризующие       │

│  эффективность  ││   рациональность    ││      эффективность        │

│    процесса     ││  организационной    ││организационно-технического│

│   управления    ││структуры управления ││ уровня системы управления │

└─┬───────────────┘└┬────────────────────┘└┬──────────────────────────┘

  │┌──────────────┐ │┌───────────────────┐ │┌─────────────────────────┐

  ├┤ Расходы на   │ ├┤ Звенность системы │ ├┤   Уровень разделения    │

  ││ управление   │ ││    управления     │ ││     труда служащих      │

  │└──────────────┘ │└───────────────────┘ │└─────────────────────────┘

  │┌──────────────┐ │┌───────────────────┐ │┌─────────────────────────┐

  ││Производитель-│ ││      Уровень      │ ├┤ Уровень технологичности │

  ├┤ность аппарата│ ├┤  централизации    │ ││      управления         │

  ││  управления  │ ││функций управления │ │└─────────────────────────┘

  │└──────────────┘ │└───────────────────┘ │┌─────────────────────────┐

  │┌──────────────┐ │┌───────────────────┐ ││    Уровень контроля     │

  ││ Экономичность│ ││  Принятые нормы   │ ├┤     за исполнением      │

  ├┤   аппарата   │ ├┤   управляемости   │ ││ управленческих решений  │

  ││  управления  │ │└───────────────────┘ │└─────────────────────────┘

  │└──────────────┘ │┌───────────────────┐ │┌─────────────────────────┐

  │┌──────────────┐ ││Сбалансированность │ ││  Уровень планирования   │

  ││ Адаптивность │ └┤     прав и        │ ├┤  деятельности служащих  │

  ├┤    системы   │  │ ответственности   │ │└─────────────────────────┘

  ││  управления  │  └───────────────────┘ │┌─────────────────────────┐

  │└──────────────┘  ┌───────────────────┐ ││ Уровень числа служащих, │

  │┌──────────────┐  │      Уровень      │ ├┤   текущие результаты    │

  ││   Гибкость   │  │    технической    ├─┤│   которых постоянно     │

  ├┤   системы    │  │   вооруженности   │ ││     оцениваются         │

  ││  управления  │  │      служащих     │ │└─────────────────────────┘

  │└──────────────┘  └───────────────────┘ │┌─────────────────────────┐

  │┌──────────────┐  ┌───────────────────┐ ││  Уровень стабильности   │

  ││ Оперативность│  │     Уровень       │ ├┤        кадров           │

  ││   принятия   │  │   организации     ├─┤└─────────────────────────┘

  ├┤управленческих│  │ профессиональной  │ │┌─────────────────────────┐

  ││   решений    │  │подготовки служащих│ ├┤      Уровень дис-       │

  │└──────────────┘  └───────────────────┘ ││ циплинированности кадров│

  │┌──────────────┐  ┌───────────────────┐ │└─────────────────────────┘

  ││  Надежность  │  │  Уровень работы   │ │┌─────────────────────────┐

  └┤   аппарата   │  │   с обращениями   ├─┤│   Уровень организации   │

   │  управления  │  │     граждан       │ └┤  рабочих мест служащих  │

   └──────────────┘  └───────────────────┘  └─────────────────────────┘

 

Рис. 8.7.2. Показатели эффективности организации

муниципального управления

 

Они могут быть разделены на три группы. Первая характеризует эффективность процесса управления, т.е. соотношение затрат и результирующих показателей управленческого труда. В качестве затрат на управление могут применяться такие легкоизмеряемые показатели, как текущие расходы на содержание аппарата управления, эксплуатацию технических средств, содержание зданий и помещений, подготовку и переподготовку кадров управления.

Результирующие показатели процесса управления могут оцениваться как количественно, так и качественно и использоваться в качестве критериев эффективности, когда организационная структура изменяется в направлении улучшения одного или группы показателей без изменения (ухудшения) остальных.

Производительность аппарата управления может определяться объемом выработанной в процессе управления информации. Под экономичностью аппарата управления понимаются относительные затраты на его функционирование (например, удельный вес затрат на содержание аппарата управления).

Адаптивность системы управления определяется ее способностью эффективно выполнять заданные функции в определенном диапазоне изменяющихся условий. Чем шире этот диапазон, тем более адаптивной считается система. Гибкость системы управления характеризует возможность органов управления изменять в соответствии с возникающими задачами свою роль в процессе принятия решений и налаживать новые связи, не нарушая присущей данной структуре упорядоченности.

Оперативность принятия управленческих решений характеризует своевременность выявления управленческих проблем и скорость их решения, которая обеспечивает максимальное достижение поставленных целей при сохранении устойчивости налаженных управленческих процессов.

Надежность аппарата управления в целом характеризуется безотказным функционированием, т.е. способностью обеспечивать выполнение заданий в рамках установленных сроков и выделенных ресурсов. Для оценки надежности аппарата управления и его подсистем могут использоваться уровень выполнения плановых заданий, соблюдение утвержденных нормативов и отсутствие отклонений при исполнении указаний.

Вторая группа показателей, характеризующих рациональность организационной структуры управления, рассмотрена в разделе 8.1. Для оценки рациональности организационной структуры управления большое значение имеет ее соответствие объекту управления. Это находит выражение в сбалансированности состава функций и целей управления, соответствии численности состава работников объему и сложности работ, полноте обеспечения требуемой информацией, обеспеченности процессов управления техническими средствами.

Третья группа показателей, характеризующих эффективность организационно-технического уровня системы муниципального управления, может быть представлена в виде формулы:

 

Эоту = (К1 + К2 + К3 + К4 + К5 + К6 + К7 + К8 + К9 + К10 + К11) / 11,

 

где Эоту - эффективность организационно-технического уровня системы муниципального управления;

К1 - уровень разделения труда служащих;

 

К1 = С1 / С,

 

где С1 - число служащих, действующих на основе должностных инструкций;

С - общее число служащих;

К2 - уровень технологичности управления;

 

К2 = Ф1 / Ф,

 

где Ф1 - число функций органа или структурного подразделения, на выполнение которых имеются инструктивные или методические материалы;

Ф - общее число функций органа или структурного подразделения;

К3 - уровень контроля исполнения управленческих решений;

 

К3 = Р1 / Р,

 

где Р1 - число контролируемых решений за определенный период;

Р - общее число решений за тот же период;

К4 - уровень планирования деятельности служащих;

 

К4 = Сп / С,

 

где Сп - число служащих, работа которых планируется в данном периоде;

С - среднесписочный состав служащих;

К5 - уровень числа служащих, текущие результаты которых постоянно оцениваются;

 

К5 = Со / С,

 

где Со - число служащих, текущие результаты которых постоянно оцениваются;

С - общее число служащих;

К6 - уровень стабильности кадров;

 

К6 = 1 - С2 / С,

 

где С2 - число служащих, уволенных за год;

С - общее число служащих;

К7 - уровень дисциплинированности кадров;

 

К7 = 1 - С3 / С,

 

где С3 - число служащих, получивших за год дисциплинарные взыскания;

С - общее число служащих;

К8 - уровень организации рабочих мест служащих;

 

К8 = 1 - С4 / С,

 

где С4 - число служащих, рабочее место которых соответствует требованиям научной организации труда на площади, оснащенной в соответствии с условиями труда;

С - общее число служащих;

К9 - уровень технической вооруженности служащих;

 

К9 = 1 - С5 / С,

 

где С5 - число служащих, использующих персональные компьютеры;

С - общее число служащих;

К10 - уровень организации профессиональной подготовки служащих;

 

К10 = 1 - С6 / С,

 

где С6 - число служащих, прошедших профессиональную подготовку за год;

С - общее число служащих;

К11 - уровень работы с обращениями граждан в органы муниципального управления;

 

К11 = 1 - О1 / О,

 

где О1 - число обращений граждан за определенный период, по которым приняты решения в установленные сроки;

О - общее число обращений граждан за тот же период.

 

Определение эффективности системы муниципального управления

 

Для оценки эффективности системы муниципального управления могут использоваться следующие методы.

1. Оценка степени достижения основных целей муниципального управления.

Эффективность системы муниципального управления по данному методу рассчитывается по формуле:

 

Эц = Кув x Куж x Кунпч

 

Эц - обобщенный коэффициент достижения целей системы муниципального управления.

Кув - коэффициент уровня выживания населения соответствующего муниципального образования. Характеризует условия выживания, сложившиеся в результате деятельности органов муниципальной власти, действующих на территории муниципального образования. Этот показатель определяется как отношение числа родившихся на территории муниципального образования за оцениваемый период к числу умерших к отношению числа родившихся в предыдущий период к числу умерших граждан в муниципальном образовании за тот же период. Если это отношение больше 1, то на территории муниципального образования деятельность муниципальных органов власти дала положительный результат.

Куж - коэффициент уровня жизни населения на соответствующей территории. Определяется как отношение величины денежной суммы прожиточного минимума за период оценки к аналогичному показателю за предыдущий период. Если это соотношение больше 1, то деятельность муниципальных органов власти дала положительный результат.

Кунпч - коэффициент уровня нарушений прав человека в соответствующем муниципальном образовании за определенный период. Этот показатель определяется отношением количества случаев нарушения прав человека, юридически установленных органами власти, за предыдущий и оцениваемый периоды. Если он больше 1, то деятельность органов муниципальной власти дала положительный результат.

2. Метод соотношения потребностной, результативной и затратной эффективности.

Нередко считают, что отношение достигнутых результатов к поставленной цели (целевая эффективность) и отношение ресурсов к этим результатам (затратная и ресурсная эффективность) исчерпывают эффективность управления. Тем не менее недостаточно различать эффективность результативную (целесообразную) и экономическую (затратную). Недостаточно говорить о целесообразности и результативности затрат. Необходим еще и анализ обоснованности самих целей деятельности, т.е. эффективности муниципальной деятельности с точки зрения соответствия ее целей нормативным идеалам и ценностным нормам, принимаемым местным сообществом на определенном этапе его развития. Эта эффективность названа потребностной.

Комплексному понятию эффективности соответствует выражение:

 

Эк = П / Ц x Ц / Р x Р / З.

 

Потребностной эффективности (отношение целей к потребностям, идеалам и нормам) соответствует формула:

 

Эп = П / Ц.

 

Результативная эффективность (отношение достигнутого результата к преследуемым целям) измеряется с помощью выражения:

 

Эр = Ц / Р.

 

Наконец, для определения затратной эффективности (отношение затрат к достигнутым результатам) используется формула:

 

Эз = Р / З.

 

3. Метод оценки эффективности системы муниципального управления на основе оценки эффективности управления в каждой входящей в нее подсистеме.

Задача сводится к решению частных задач оценки эффективности системы управления в отдельных сферах муниципальной деятельности и выведению совокупной оценки на основе рейтинговых значений важности отдельных сфер. Рейтинговые значения в каждом случае могут быть определены экспертно, исходя из степени остроты отдельных проблем в конкретном муниципальном образовании и в определенный период времени.

Таким образом, эффективность муниципального управления - многогранное понятие. Она может быть измерена только системой показателей. Для измерения эффективности муниципального управления требуется совокупность нескольких методических подходов, при каждом из которых эффективность имеет свое качественное содержание. Поэтому в каждом конкретном случае необходимо обосновать и разработать систему критериев и показателей, которая по своей сложности соответствовала бы сложности самого объекта управления. При этом наряду с локальными и частными критериями, отражающими отдельные стороны и уровни управления, необходимы обобщающие критерии и интегрированные показатели эффективности.

 

Вопросы для самоконтроля

 

1. Для чего необходимо измерять и оценивать эффективность муниципального управления?

2. В чем состоят сложности измерения и оценки эффективности муниципального управления?

3. Может ли показатель изменения качества жизни населения служить показателем эффективности муниципального управления и в какой мере?

4. Какие показатели могут быть использованы для оценки эффективности отдельных компонентов муниципального управления?

 

Литература к главе 8

 

1. Бабун Р.В., Старченко Е.Н. Организационные структуры администраций городов: проблемы оптимизации // Городское управление. 2003. N 5.

2. Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики. М.: Финансы и статистика, 2002.

3. Иванов В.В., Коробова А.Н. Муниципальный менеджмент, справочное пособие. М.: ИНФРА-М, 2002.

4. Калиниченко Л.А. Муниципальное управление: организационные основы. М.: Логос, 2001.

5. Мусинова Н.Н., Семкина О.С. Организация и кадровое обеспечение муниципального управления. М.: ГУУ, 1999.

6. Пенюгалова А.В. Методологические основы и опыт применения информационной базы местного сообщества. Краснодар: КубГУ, 2005.

7. Профессионально-этический кодекс муниципального служащего. Красноярск: Красноярский исследовательский центр, 2000.

8. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. Ростов-на-Дону: РостИздаТ, 2001.

9. Реорганизация структур муниципального управления. М.: ИМС, 1998.

10. Шумянкова Н.В. Муниципальное управление: Учебное пособие. М.: Экзамен, 2004.

11. Эффективность государственного управления: Пер. с англ. / Под ред. С.А. Батчикова и С.Ю. Глазьева. М.: Фонд "За экономическую грамотность"; Российский экономический журнал; АО "Консалтбанкир", 1998.