Глава 10. ОСОБЕННОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

В СЕЛЬСКОЙ МЕСТНОСТИ

 

10.1. Сельская местность как объект

муниципального управления

 

Цели и задачи муниципального управления

в сельской местности

 

Общие принципы, цели и задачи муниципального управления в сельской местности аналогичны городским и направлены на повышение качества жизни населения. В то же время, как отмечалось в главе 2, сельские населенные пункты по многим параметрам существенно отличаются от городских, что оказывает сильное влияние на систему муниципального управления.

Сельское поселение, как и городское, представляет собой сложную социально-экономическую систему, которая функционирует и развивается в рамках государственной и региональной стратегий социально-экономического развития, государственной и региональной политики, изменяющегося законодательства. Основные задачи муниципального управления в сельской местности показаны на рис. 10.1.1 и раскрываются в последующих разделах настоящей главы.

 

                              ┌────────┐

                              │ Задачи │

                              └───┬────┘

        ┌────────────────┬────────┼────────┬────────────────┐

┌───────┴───────┐┌───────┴───────┐│┌───────┴───────┐┌───────┴───────┐

│   Поддержка   ││ Регулирование │││  Содержание   ││  Содержание   │

│   сельско-    ││землепользова- │││  и развитие   ││  и развитие   │

│ хозяйственного││ния, планировки│││  инженерной   ││  социальной   │

│ производства и││  и застройки  │││инфраструктуры ││сферы поселений│

│агропереработки││  поселений    │││  поселений    │└───────┬───────┘

└───────┬───────┘└───────┬───────┘││   и сферы     │        \/

        │                │        ││ обслуживания  │┌───────────────┐

        │                │        │└───────┬───────┘│  Улучшение    │

        \/              \/        │        \/       │ возможностей  │

┌───────────────┐┌───────────────┐│┌───────────────┐│   получения   │

│    Развитие   ││   Улучшение   │││   Улучшение   ││ образования,  │

│ экономической ││    условий    │││  обеспечения  ││ медицинской   │

│ и финансовой  ││  расселения,  │││   населения   ││   помощи,     │

│ базы сельских ││   жилищных    │││ соответствую- ││  пользования  │

│   поселений   ││    условий,   │││ щими услугами ││ учреждениями  │

└───────────────┘│ комфортности  ││└───────────────┘│   культуры,   │

                 │   поселений   ││                 │   занятиями   │

                 └───────────────┘│                 │ физкультурой  │

                                  │                 │   и спортом,  │

       ┌──────────────────────────┴────────────────┐│  социальной   │

       │   Организация самоуправления, вовлечение  ││   поддержки   │

       │ активной части сельских жителей в процесс ││   отдельных   │

       │          муниципального управления        ││    граждан    │

       └───────────────────────────────────────────┘└───────────────┘

 

Рис. 10.1.1. Основные задачи муниципального управления

в сельской местности

 

Социально-демографические особенности сельской местности

 

Главной социально-демографической особенностью сельской местности является рассредоточенность населенных пунктов и малая (по сравнению с городскими) численность жителей. В экономической географии принято разделять сельские населенные пункты в зависимости от числа жителей на следующие группы:

- крупные - свыше 5 тысяч;

- большие - от 1 до 5 тысяч;

- средние - от 200 до 1000;

- малые - до 200 жителей.

По данным Всероссийской переписи населения, в 2002 году в сельских поселениях России проживало 38,7 миллиона человек, или 27% населения России. Число сельских населенных пунктов и жителей в них показано в табл. 10.1.1.

 

Таблица 10.1.1

 

Сельские населенные пункты РФ

 

Группировка сельских      населенных пунктов	Число      населенных   пунктов	Число     жителей,    тысяч     человек	Число     жителей    в % к     итоговому
Всего сельских населенных    пунктов, в том числе	155289	38738	100
Без населения	13086	-	-
С числом жителей 10 и менее	34003	168	0,4
11 - 50	38073	950	2,5
51 - 100	14901	1082	2,8
101 - 500	36308	8919	23,0
501 - 1000	10836	7571	19,5
1001 - 3000	6402	9996	25,8
Более 3000	1680	10052	26,0

 

Как видно из таблицы, свыше 13 тысяч населенных пунктов не имеют постоянного населения (заброшены) и в более чем 34 тысячах населенных пунктов проживает менее 10 жителей в каждом. Больше половины сельских жителей проживают в больших и крупных сельских населенных пунктах с числом жителей более 1 тысячи.

Социально-демографическая ситуация в сельской местности всегда характеризовалась своими специфическими особенностями, представленными на рис. 10.1.2.

 

┌──────────────────────┐  ┌───────────────────────────────────────┐

│ Характер расселения: │  │ Социально-демографическая структура   │

│  рассредоточенность, │  │ населения, более низкий уровень жизни,│

│преобладание частного,├─┐│  уровень образования и квалификации   │

│    односемейного     │ │└──────────┬────────────────────────────┘

│   жилищного фонда    │ │           │  ┌─────────────────────────┐

└──────────────────────┘ │           │  │ Более значительная роль │

┌──────────────────────┐ │           │  │исторических, культурных,│

│ Худшая транспортная  │┌┴───────────┴┐ │ сословных (казачество), │

│    доступность и     ││Специфические├─┤ национальных традиций   │

│    обеспеченность    ├┤ особенности ├┐└─────────────────────────┘

│     современными     │└─┬──────────┬┘│┌─────────────────────────┐

│   средствами связи   │  │          │ ││     Специфика форм      │

└──────────────────────┘  │          │ ││ человеческого общения   │

┌─────────────────────────┴─────────┐│ └┤ (зачастую все жители    │

│ Характер местной экономики: земля ││  │    знают друг друга)    │

│  как основной природный ресурс,   ││  └─────────────────────────┘

│ значительная роль личных хозяйств ││  ┌─────────────────────────┐

│в производстве продукции, сезонный ││  │  Более низкий уровень   │

│  характер занятости, высокая      │└──┤  развития инженерной    │

│         зависимость от            │   │     и социальной        │

│ природно-климатических условий    │   │инфраструктуры поселений │

└───────────────────────────────────┘   └─────────────────────────┘

 

Рис. 10.1.2. Специфические особенности

сельских поселений

 

В свое время в Программе КПСС была поставлена задача ликвидации существенных различий между городом и селом, но решить ее по понятным причинам не удалось.

Сельские поселения образуются, как правило, в непосредственной близости от объектов трудовой деятельности работников сельского хозяйства - продуктивных земельных угодий и источников питьевой воды, необходимой для жизнеобеспечения и ведения хозяйственной деятельности. Существенное влияние на образование и развитие сельских населенных пунктов оказывает комплекс природно-климатических условий, наиболее благоприятных в южной части европейской территории страны.

Определяющим обстоятельством в развитии сельских населенных пунктов является конъюнктура рынка сельскохозяйственной продукции. От успеха экономической деятельности основных отраслей сельского хозяйства зависят все другие стороны сельской жизни. В крупных сельских поселениях развиваются отрасли агропромышленного комплекса. Их предприятия по своей роли могут быть отнесены к разряду градообразующих, т.е. определяющих жизнеспособность крупных сельских населенных пунктов.

Изменение социально-демографической ситуации в сельской местности характеризуется рядом негативных тенденций. В результате резкого спада сельскохозяйственного производства и ухудшения финансового положения отрасли в 90-е годы прошлого века инженерная инфраструктура и социальная сфера на селе оказались в кризисном состоянии, увеличилось отставание села от города по уровню и условиям жизни. Стремительно ухудшается демографическая ситуация. Естественная убыль сельского населения за последние 8 лет увеличилась в 9,3 раза (с 30 до 278 тысяч человек). Коэффициент смертности на селе в расчете на 1 тысячу человек составляет 17%, что на 16% выше по сравнению с городом. Продолжительность жизни снизилась до 64,2 года против 65,7 года в городе. Смертность значительно увеличилась во всех возрастных группах сельского трудоспособного населения, особенно у мужчин в возрасте 30 - 34 лет. Особую тревогу вызывает рост младенческой смертности.

Продолжается тенденция снижения кадрового потенциала сельского хозяйства. Численность работников сельскохозяйственных предприятий в 2000 году уменьшилась на 285 тысяч человек (5,9%) и на начало 2001 года составила 4,6 миллиона человек. Существенно ухудшается качественный состав кадров сельского хозяйства. По сравнению с 1998 годом удельный вес механизаторов 1-го и 2-го класса сократился с 61 до 56%. В структуре сельского населения быстро увеличивается доля пожилых людей. Распространение алкоголизма как социального стандарта образа сельской жизни пагубно отражается на качественных характеристиках человеческого потенциала. Многие сельские жители деквалифицируются как работники и сокращают свое участие в производстве сельскохозяйственной продукции. По этой причине на 4 - 5% в год сокращается поголовье коров в личных подсобных хозяйствах.

Для преодоления кризисной ситуации необходим комплекс мероприятий системного характера. Важно формирование нового образа жизни российского села в рамках принципиально новых представлений, понятий, системы оценок, перспективных моделей и особых традиций, обеспечение устойчивого социально-экономического развития и эффективного функционирования агропромышленного производства, активизация человеческого потенциала. Значительная роль в решении этих задач принадлежит организации муниципального управления в сельской местности.

 

Вопросы для самоконтроля

 

1. В чем особенности сельских поселений в сравнении с городскими?

2. Каковы основные задачи муниципального управления в сельской местности?

3. Какими признаками характеризуется социально-демографическая ситуация в сельской местности?

 

10.2. Система самоуправления в сельской местности

 

Исторические традиции сельского самоуправления

 

Сельское самоуправление относится к числу исторических и культурных традиций российского общества. Неотъемлемыми атрибутами общинного (земского) самоуправления были демократические собрания, сходы (волостные, сельские и селянские), которые проводились под руководством выборного сельского старосты. Значительным влиянием пользовались советы старейшин - лиц с большим жизненным опытом и репутацией. В зависимости от практических задач самоуправления могли формироваться другие выборные органы (комиссии).

Для решения практических организационных и хозяйственных задач сельского самоуправления создавались артели - добровольные товарищества работников, построенные на принципах взаимопомощи и взаимовыручки.

Уникальным явлением не только в России, но и во всем мире является казачество. Наряду с общими выборами на посты умных, смелых и ничем не опороченных людей существовал обычай подчинения старшим и строгий спрос за поведение.

Основные функции дореволюционной российской сельской общины показаны на рис. 10.2.1.

 

             ┌─────────────────────────────┐

┌────────────┤   Функции сельской общины   │

│            └─────────────────────────────┘

│                     ┌───────────────────────────────────────────┐

│┌─────────────────┐  │ Справедливое распределение земли,         │

├┤  Хозяйственно-  ├─>│ регулирование и контроль за ее            │

││  экономическая  │  │ использованием. Организация               │

│└─────────────────┘  │ сельскохозяйственного производства        │

│                     └───────────────────────────────────────────┘

│                     ┌───────────────────────────────────────────┐

│                     │ Контроль и взимание государственных,      │

│                     │ земских и других сборов, взыскание        │

│┌─────────────────┐  │ недоимок. Содержание дорог, мостов,       │

││    Фискально-   │  │ переправ. Содействие перевозке            │

├┤     податная    ├─>│ арестантов, чиновников при их разъездах.  │

│└─────────────────┘  │ Принятие на постой военных и иных         │

│                     │ служащих людей                            │

│                     └───────────────────────────────────────────┘

│┌─────────────────┐  ┌───────────────────────────────────────────┐

││                 │  │ Разбор гражданских дел. Суд по уголовным  │

├┤    Судебная     ├─>│ преступлениям, совершенным внутри общины  │

││                 │  │ (кроме тяжких), на основе местных обычаев │

│└─────────────────┘  └───────────────────────────────────────────┘

│                     ┌───────────────────────────────────────────┐

│                     │ Поддержание правопорядка, внутриобщинной  │

│                     │ дисциплины и общепринятых норм жизни.     │

│                     │ Задержание бродяг, беглых, дезертиров.    │

│                     │ Наблюдение за исполнением правил прописки.│

│┌─────────────────┐  │ Борьба с пожарами и другими стихийными    │

├┤ Административно-├─>│ бедствиями. Предупреждение преступлений,  │

││   полицейская   │  │ задержание виновных, предварительное      │

│└─────────────────┘  │ дознание, наказание за мелкие  проступки  │

│                     │ (штраф, арест, порка). Отправка должников │

│                     │ на принудительные работы                  │

│                     └───────────────────────────────────────────┘

│                     ┌───────────────────────────────────────────┐

│                     │ Объединение в борьбе за свои интересы     │

│┌─────────────────┐  │ с государством, помещиками, другими       │

├┤  Кооперативно-  ├─>│ общинами. Взаимопомощь, в том числе и в   │

││   социальная    │  │ случае неурожая. Поддержка бедных, сирот, │

│└─────────────────┘  │ больных и одиноких стариков. Содержание   │

│                     │ больниц, богаделен, других общественных   │

│                     │ заведений                                 │

│                     └───────────────────────────────────────────┘

│┌─────────────────┐  ┌───────────────────────────────────────────┐

││    Культурно-   │  │ Организация досуга. Содержание школ,      │

├┤ воспитательная  ├─>│ библиотек, церквей. Проведение религиозных│

││                 │  │ и других праздников и обрядов             │

│└─────────────────┘  └───────────────────────────────────────────┘

│┌─────────────────┐  ┌───────────────────────────────────────────┐

││                 │  │ Отношения с местными, волостными,         │

└┤Представительская├─>│ уездными, губернскими светскими и         │

 │                 │  │ церковными властями и учреждениями        │

 └─────────────────┘  └───────────────────────────────────────────┘

 

Рис. 10.2.1. Основные функции дореволюционной

российской сельской общины

 

Фактически сельская община руководила всей жизнью крестьян, выступала перед государственными органами защитницей их интересов. Она являлась не только самоуправляемой организацией, но и административно-политическим институтом, при помощи которого государство взимало с крестьян налоги, повинности, набирало рекрутов и т.д.

Община, с одной стороны, была демократической организацией, сложившейся для удовлетворения коллективных потребностей сельских жителей, а с другой - официальной местной структурой, которую центральная власть использовала в своих целях. Конечно, цели государства и крестьян совпадали далеко не всегда, что характерно и для современного общества.

Анализ функционирования дореволюционной сельской общины обнаруживает следующие главные принципы, которыми она руководствовалась в своей деятельности и элементы которых можно было бы внедрять в сельское самоуправление в наши дни:

- "коллективный демократизм" - соблюдение интересов всей общины, взаимная ответственность;

- допущение инициативы со стороны отдельных членов общины в рамках традиций и обычаев;

- право всех членов общины на собственность и труд, равенство прав и обязанностей крестьян, обеспечение всех участников средствами к жизни и поддержание платежеспособности каждой крестьянской семьи;

- право на участие в общественных делах (сходы, выборные должности, крестьянский суд);

- право отдельных семей на помощь общины в кризисных ситуациях;

- невмешательство общины во внутрисемейные и личные дела своих членов до тех пор, пока они совершаются в пределах обычаев, традиций и не нарушают интересов общины в целом.

Эти принципы были неписаными законами общинной жизни. Альтернативу ей находила лишь немногочисленная часть крестьянства, занятая предпринимательством или продажей своей рабочей силы в городах.

Долговечность и прочность российской общины объясняется тем, что она была рациональной социальной, хозяйственной и правовой организацией. Недостатки правового регулирования деятельности общины компенсировали и уравновешивали ее положительные, с точки зрения большинства крестьян, стороны: преобладание неформальных отношений между людьми, объединение и защита сельских жителей, сдерживание всех видов неравенства, обеспечение необходимыми средствами к существованию, стремление к самоуправлению.

 

Сельское самоуправление в современной России

 

Система управления и хозяйствования в сельской местности в СССР функционировала на основе колхозно-совхозного строя. Формально колхозная собственность считалась не государственной, а коллективной. Органами местной власти были выборные районные и сельские советы депутатов трудящихся и их исполнительные комитеты. Однако на деле все решения по развитию сельскохозяйственного производства решались партийными органами. Подлинного самоуправления в сельской местности (как и в городской) не было.

После распада СССР в 90-х годах прошлого века в различных субъектах РФ сложились разные системы местного самоуправления в сельской местности, опирающиеся на одну из трех моделей (территориальную, поселенческую или двухуровневую), охарактеризованных в главе 1. В соответствии с этими моделями сложились следующие типы организации местного самоуправления на сельских территориях:

- сельские административные районы, являющиеся муниципальными образованиями;

- сельские административные районы, входящие в состав объединенного муниципального образования "город-район";

- сельские административные районы, в которых функционируют территориальные органы государственной власти субъекта РФ;

- сельские округа (волости, сельсоветы и т.п.) или отдельные крупные сельские населенные пункты, входящие в состав административных районов и являющиеся муниципальными образованиями. Статус этих территорий мало зависит от того, какой тип власти (местное самоуправление или государственная) существует на уровне района. Многие такие муниципальные образования существовали формально, не имели объектов муниципальной собственности, местных бюджетов и финансировались по сметам расходов;

- сельские округа (волости, сельсоветы и т.п.), не являющиеся муниципальными образованиями. Как правило, на таких территориях действовали администрации, являющиеся территориальными органами районных администраций; их главы назначались главой администрации района. Финансирование деятельности территориальных администраций осуществлялось по сметам расходов;

- сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями, входящие в состав сельских округов (волостей, сельсоветов) и не имеющие органов административного управления. Среди них необходимо особо выделить малочисленные (менее 100 жителей) населенные пункты и населенные пункты, находящиеся в удаленных или труднодоступных местностях. В них обычно избираются старосты и могут создаваться органы территориального общественного самоуправления.

Очевидно, что возможности населения перечисленных сельских территорий при осуществлении местного самоуправления различаются весьма существенно. Наибольшая эффективность самоуправления и наибольшая степень ресурсной самообеспеченности достигается именно в малочисленных, удаленных и труднодоступных сельских населенных пунктах, однако на крайне низком, иногда примитивном уровне. Серьезной ошибкой при реформировании системы управления в сельской местности были попытки сселения сельских жителей из малочисленных населенных пунктов в крупные, пусть даже более благоустроенные. Опыт показал, что в этом случае начинался процесс крестьянской деквалификации, запустения плодородных земельных участков, разрушения личных подсобных хозяйств, невосполнимой потери природной связи сельского жителя с сельским ландшафтом и желания вести сельский образ жизни.

Важное место в системе местного самоуправления в сельской местности занимают районные центры - города (особенно малые), рабочие поселки, крупные села. В них располагаются основные предприятия по переработке сельскохозяйственной продукции и объекты социальной инфраструктуры (школы, больницы, библиотеки, кинотеатры и т.п.). Они объединяют органы государственной власти субъектов РФ с сельским населением. Наличие городов и рабочих поселков на сельской территории требует учета эффекта урбанизации и оттока сельских кадров в другие отрасли народного хозяйства, часто с невозможностью обратной адаптации к сельскому труду. В этом случае важно обеспечить комплексное, пропорциональное развитие социальной сферы как районного центра, так и более мелких сельских населенных пунктов.

Органы местного самоуправления в сельской местности (в основном районного уровня) участвуют в осуществлении как местных, так и ряда важных государственных функций (рис. 10.2.2).

 

                             ┌───────────┐

                             │  Функции  │

                             └──────┬────┘

┌──────────────────────────────────┐│┌────────────────────────────┐

│  Обеспечение координации работы  │││ Мобилизация сил и средств  │

│ субъекта РФ с сельскими террито- │││  сельских территорий при   │

│риями, обмен информацией, передача│├┤  чрезвычайных ситуациях    │

│  решений органов власти субъекта ├┤└────────────────────────────┘

│    РФ "вниз" и отчетов "вверх"   ││┌────────────────────────────┐

└──────────────────────────────────┘├┤  Участие в сборе налогов   │

┌──────────────────────────────────┐│└────────────────────────────┘

│  Содействие в освоении сельской  ├┤┌────────────────────────────┐

│           территории             │││ Размещение территориальных │

└──────────────────────────────────┘├┤     структур органов       │

┌──────────────────────────────────┐││ государственного управления│

│     Содействие в организации     ││└────────────────────────────┘

│ государственных служб: почтовой, ├┤┌────────────────────────────┐

│    санитарной, пожарной и др.    │├┤Содействие государственному │

└──────────────────────────────────┘││регулированию различных сфер│

┌──────────────────────────────────┐││ жизни сельского населения  │

│        Содействие развитию       ││└────────────────────────────┘

│  территориального общественного  ├┤┌────────────────────────────┐

│          самоуправления          │├┤ Организация рационального  │

└──────────────────────────────────┘││     землепользования       │

┌──────────────────────────────────┐│└────────────────────────────┘

│    Обеспечение избирательных     ││┌────────────────────────────┐

│  кампаний и других мероприятий,  ├┤│Организация деятельности    │

│      организуемых органами       │└┤муниципальных предприятий и │

│     государственной власти       │ │учреждений в сельских       │

└──────────────────────────────────┘ │поселениях                  │

                                     └────────────────────────────┘

 

Рис. 10.2.2. Основные местные и государственные функции

органов местного самоуправления в сельской местности

 

Перспективы развития самоуправления в сельской местности

 

Система местного самоуправления в сельской местности должна кардинальным образом измениться после вступления в силу Федерального закона 2003 года. Закон предусматривает осуществление во всех субъектах РФ двухуровневой системы муниципальных образований в сельской местности (поселения и муниципальные районы).

На базе сельских населенных пунктов с 1 января 2006 года функционирует 19736 муниципальных образований - сельских поселений, объединенных в 1805 муниципальных районов. Их количество по федеральным округам и по субъектам РФ приведено в Приложении 2. В одном сельском поселении может быть от 1 до 10 и более населенных пунктов, а в одном муниципальном районе - от 3 до 10 и более сельских поселений. Требования к установлению границ поселений и муниципальных районов были изложены в главе 1. Некоторое количество пригородных сельских населенных пунктов входит в состав городских округов. Кроме того, в состав муниципальных районов входит 2057 городских населенных пунктов (городов и поселков) со статусом городского поселения. Все это предопределяет достаточно сложную структуру муниципального управления на сельских территориях.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 2003 года N 131-ФЗ разграничил вопросы местного значения между муниципальными районами и сельскими поселениями и закрепил за каждым уровнем соответствующее имущество и источники доходов (см. главу 1).

За поселениями Законом закрепляются в основном вопросы текущего жизнеобеспечения населенных пунктов, например: организация инженерной инфраструктуры, дорожное хозяйство в границах населенных пунктов, содержание муниципального жилищного фонда, участие в предупреждении и ликвидации последствий локальных чрезвычайных ситуаций, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли, бытового, библиотечного обслуживания, организации досуга, обустройства мест для отдыха, развития массовой физической культуры и спорта, охрана памятников истории и культуры местного значения, организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, благоустройство и озеленение территорий, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения и т.п. Из вопросов перспективного характера за поселениями закрепляются: утверждение генеральных планов, установление правил землепользования и застройки, планирование застройки территории поселений, обеспечение жилыми помещениями малоимущих граждан, организация строительства муниципального жилищного фонда и др.

На уровне муниципальных районов сосредоточено решение в основном задач межмуниципального характера, для которых необходимы специализированные объекты инфраструктуры, требующие значительных затрат на содержание: охрана общественного порядка, школьное образование (за исключением финансового обеспечения образовательного процесса, возложенного на субъекты РФ), дошкольное воспитание, организация основных видов медицинской помощи и т.п. На муниципальные районы возлагается также решение всех вопросов местного значения на межселенных территориях. Федеральными законами и законами субъектов РФ на муниципальные районы может быть возложено выполнение отдельных государственных полномочий.

Органы местного самоуправления поселений и муниципальных районов могут заключать между собой соглашения о передаче друг другу части своих полномочий с соответствующим финансированием. Например, сельские поселения могут содержать расположенные на их территориях школьные здания, детские сады, фельдшерско-акушерские пункты, участковые пункты милиции и др. В свою очередь, муниципальные районы могут осуществлять централизованные закупки топлива для населения, содержать и ремонтировать силами районных организаций дороги в границах сельских населенных пунктов, сельские котельные, теплотрассы, электрические сети и т.д. Каждое такое соглашение должно заключаться на принципах добровольности и требует обоснования целесообразности и эффективности.

Поселения и муниципальные районы должны самостоятельно распоряжаться закрепленным за ними имуществом, самостоятельно формировать и исполнять местные бюджеты, устанавливать в соответствии с законом местные налоги и сборы.

Многие субъекты РФ пришли к выводу о том, что большинство сельских поселений к началу 2006 года будут не готовы принять на себя вышеперечисленный объем полномочий, самостоятельно формировать и исполнять свои бюджеты, эффективно распоряжаться муниципальным имуществом. В связи с этим Федеральным законом от 12 октября 2005 года N 129-ФЗ срок вступления в силу Федерального закона N 131-ФЗ в полную силу был перенесен на 1 января 2009 года, а до этого срока установлен переходный период. В переходный период законами субъектов РФ может быть предусмотрено решение вопросов местного самоуправления вновь образованных поселений органами местного самоуправления муниципальных районов. Соответственно, последние в переходный период могут распоряжаться имуществом и исполнять бюджетные полномочия вновь образованных поселений. На момент выхода в свет настоящего учебника процесс передачи сельским поселениям полномочий, имущества и финансовых средств проходит в разных субъектах РФ с разной интенсивностью.

Основными задачами сельских поселений в переходном периоде должны быть:

- формирование компетентных и эффективно действующих представительных органов местного самоуправления, организация обучения депутатов, укрепление их связи с населением;

- формирование организационных структур местных администраций, их материально-техническое, организационно-методическое и информационное обеспечение;

- подготовка квалифицированных кадров для новых органов местного самоуправления, в особенности в сферах экономики, финансов, земельно-имущественных отношений, юриспруденции и информатизации;

- привлечение широких слоев сельских жителей к активному участию в решении вопросов местного значения, содействие созданию органов территориального общественного самоуправления в населенных пунктах, не являющихся поселениями.

 

Вопросы для самоконтроля

 

1. Какими возможностями в реализации функций местного управления обладала сельская община в дореволюционной России?

2. Какие типы сельских территорий (с позиций самоуправления) сложились в России к началу нынешнего столетия?

3. Какие функции выполняют органы местного самоуправления в сельской местности в соответствии с существующим законодательством?

4. Каковы направления реформирования системы местного самоуправления в сельской местности?

5. Какие задачи встают перед системой местного самоуправления в сельской местности в связи с реализацией Федерального закона 2003 года N 131-ФЗ?

6. Для чего потребовался переходный период перед вступлением в силу Федерального закона N 131-ФЗ?

 

10.3. Муниципальное регулирование экономики

в сельской местности

 

Экономическая ситуация в аграрном секторе

 

Экономическая деятельность имеет решающее значение для повышения качества жизни в сельской местности и, следовательно, для организации муниципального управления. Характер и результаты этой деятельности определяются стратегической ролью сельскохозяйственного производства в обществе и аграрной политикой государства.

По данным Всемирного банка, в 2002 году Россия располагала 9% сельскохозяйственных угодий мира при доле населения всего 2,4%. Сельскохозяйственный потенциал России позволяет обеспечить собственные продовольственные потребности и успешно конкурировать по ряду позиций на мировых рынках. Развитие сельского хозяйства способствует также социальному контролю над территорией, сохранению исторически сложившихся агроландшафтов, экологическому благополучию природной среды, росту рекреационного потенциала территорий и т.д. Многие государства, в частности страны ЕЭС, реализуют у себя концепцию многофункционального сельского хозяйства, учитывающую перечисленные факторы.

Большинство сельскохозяйственных угодий России находится в зоне рискованного земледелия с относительно низкими среднегодовыми температурами и недостаточной увлажненностью почвы. Это предполагает соблюдение особых требований к культуре хозяйствования в агропромышленном комплексе для формирования его конкурентных преимуществ. В условиях плановой экономики в основном были задействованы только экстенсивные факторы роста: вовлечение в оборот новых земель, увеличение выпуска сельскохозяйственной техники, привлечение трудовых ресурсов из других отраслей народного хозяйства для выполнения сельскохозяйственных работ, а также экономические льготы.

В 90-е годы XX века сельскохозяйственное производство в России пережило жесточайший экономический кризис, связанный со сменой форм собственности, распадом колхозов и совхозов и заменой их акционерными обществами и другими формами хозяйствования, в том числе фермерского. Этому процессу сопутствовали резкое сокращение государственного финансирования и диспаритет цен на продукцию сельского хозяйства и потребляемых им ресурсов (техника, минеральные удобрения, горюче-смазочные материалы и др.). Аграрная экономика постепенно превращается в биполярную структуру, на одном полюсе которой сосредоточились предприятия, обеспечивающие экономический рост и прибыль, а на другом - деградирующие, убыточные. Большинство сельских товаропроизводителей продолжает накапливать долги и не имеет ресурсов не только для технологического обновления производства, но и для приостановки его дальнейшей деградации.

После дефолта 1998 года в агропромышленном комплексе (АПК) начался экономический рост. Девальвация рубля позволила на время ослабить давление импорта продовольствия на отечественных товаропроизводителей и дала им возможность расширить и укрепить рыночные позиции. Доля финансово благополучных хозяйств стала расти, а нежизнеспособных - снижаться. Исчерпание этого резерва обусловливает необходимость более эффективного регулирования агропромышленного комплекса на государственном и муниципальном уровне.

 

Роль сельскохозяйственной переписи

в развитии агропромышленного комплекса

 

Для объективной оценки экономической ситуации в сельской местности и разработки мер по ее улучшению большое значение имеет сельскохозяйственная перепись, проведенная в июле 2006 года. Это была масштабная кампания по исследованию российского аграрного сектора. Она проводилась впервые за последние 86 лет и охватила 47,5 тысяч крупных, средних и малых сельскохозяйственных предприятий и организаций (что составило 100,8% от числа объектов, предусмотренных в списках), 249,9 тысячи крестьянских и фермерских хозяйств (100%), 31,4 тысячи индивидуальных предпринимателей (104,9%), 80,2 тысячи некоммерческих объединений (100,1%) и 17,843 миллиона личных подсобных хозяйств (100,3%). Перепись затронула около 100 миллионов россиян. В кампании приняли участие без малого 200 тысяч заранее обученных переписчиков, среди которых преобладали представители сельской интеллигенции и студенты аграрных вузов. Из федерального бюджета на проведение переписи было выделено 6,5 миллиарда рублей.

Объем и качество собранной информации действительно уникальны. Перепись позволила выявить фактическое, а не только номинальное размежевание земель сельскохозяйственного назначения, определить истинную картину структуры сельскохозяйственного производства.

Так, по оценкам Россельхоза, в стране должно было быть 24 миллиона личных подсобных хозяйств. Но на поверку их оказалось значительно меньше - 17,8 миллиона. Зато индивидуальных предпринимателей и малых сельскохозяйственных предприятий на селе насчитали больше, чем предполагалось, - на 5% и 1,3% соответственно. Большая часть сельскохозяйственных земель принадлежит крупным и средним аграрным предприятиям (233,3 миллиона гектаров из 330 миллионов). Во владении фермеров находится около 25 миллионов, а личные подсобные хозяйства занимают 8,5 миллиона гектаров. При этом средний размер фермерского хозяйства приближается к 100 гектарам, а личного подсобного хозяйства в деревнях - к 52 соткам.

Во время переписи были обнаружены брошенные подворья, а местами даже опустевшие деревни. Земля есть, она обрабатывается. А кем - никто не знает. Проблемы с поиском хозяина возникали чаще всего в южных регионах России.

В целом проведение Всероссийской сельскохозяйственной переписи оценивается успешно. По расчетам экспертов, экономический эффект от переписи значительно перекроет инвестиции в ее проведение.

Кроме чисто отраслевых интересов агропромышленного комплекса, проведенная перепись позволит уточнить структуру инвестиций в развитие социальной инфраструктуры сельских муниципальных образований, более обоснованно подходить к планированию их развития. Составление полной картины сегодняшнего состояния аграрно-промышленного комплекса российской экономики будет способствовать повышению его конкурентоспособности, улучшению жизни и быта селян. Данные, полученные в результате переписи, станут основой долгосрочной государственной политики в отношении села, будут способствовать устойчивому развитию сельских территорий и эффективной реализации приоритетного национального проекта "Развитие АПК".

 

Государственное регулирование агропромышленного комплекса

 

Главные задачи государственного регулирования АПК - совершенствование законодательной базы и проведение ясной структурной политики. Требует изменения Федеральный закон "О государственном регулировании агропромышленного производства", который не увязан с бюджетным процессом. Одной из задач государственного регулирования АПК должно быть четкое разграничение полномочий и ответственности федерального центра и регионов, отсутствие которого препятствует формированию единого экономического пространства и создает торговые барьеры. Целесообразна также разработка комплексной федеральной целевой программы устойчивого развития сельской местности.

Структурная политика государства в аграрной сфере предусматривает переход земли и имущества к эффективным пользователям и собственникам, но без чрезмерного расслоения сельского общества, а также привлечение инвестиций в развитие АПК, включая инвестиции в объекты инфраструктуры сельских поселений. Инвесторы, как правило, создают централизованно управляемые и вертикально интегрированные формирования, объединяющие сельское хозяйство, перерабатывающие отрасли и торговлю. Это обеспечит сокращение трансакционных издержек в цепочке производственных связей и позволит системно решить следующие задачи:

- вовлечение в сельскохозяйственный оборот заброшенных земель; обеспечение прав владельцев земельных долей;

- создание общих институциональных условий развития сельского хозяйства, в частности правил реорганизации и функционирования сельскохозяйственных предприятий и семейных хозяйств;

- увеличение государственной поддержки аграрного сектора;

- устранение диспаритета цен в обмене сельского хозяйства с промышленностью;

- осуществление программ реорганизации, реструктуризации, реконструкции и модернизации в целях повышения конкурентоспособности АПК;

- рост занятости сельского населения, повышение уровня оплаты труда и профессиональной подготовки управленческого и производственного персонала;

- стимулирование эффективной работы в низовых производственных единицах интегрированных агропромышленных формирований;

- развитие механизма взаимодействия агрофирм и агрохолдингов с региональными и муниципальными органами управления АПК;

- повышение уровня социальной ответственности интегрированных агропромышленных структур в решении проблем развития сельской социальной инфраструктуры;

- стимулирование участия инвесторов в реструктуризации долгов и выводе из банкротства сельскохозяйственных предприятий.

Решающую роль в решении этих и других задач подъема сельского хозяйства и преобразования условий жизни в сельской местности должен сыграть приоритетный национальный проект "Развитие АПК".

 

Роль сельских органов местного самоуправления

в реализации аграрной политики

 

Органам местного самоуправления муниципальных районов и частично сельских поселений может быть отведена роль инструмента реализации приоритетного национального проекта и региональных программ развития АПК. Муниципальные сельские программы разрабатываются с учетом положений федеральных и региональных программ, а также полномочий органов местного управления по регулированию агропромышленного комплекса. При разработке и реализации программ органы местного самоуправления взаимодействуют с предприятиями и организациями, осуществляющими основные, вспомогательные и обслуживающие процессы в единой системе по производству сельскохозяйственных товаров.

Для формирования конкурентоспособных вертикально интегрированных структур АПК требуется пересмотр методов правового, организационного, экономического и социально-психологического воздействия. Это требует высокого профессионализма кадров, в том числе на муниципальном уровне. Особого внимания требует задача подготовки управленческих команд муниципальных районов и сельских поселений в форме стратегических тренингов, позволяющих развивать устойчивые навыки работы в проектных режимах изменений и реализации конкурентных преимуществ. Цели, задачи, функции, организационная структура, методы управления, финансово-кредитная и кадровая политика сельских муниципальных образований должны постоянно адаптироваться к различным этапам реализации программ развития АПК.

Наряду с поддержкой агропромышленного комплекса, большое значение для сельской экономики имеет поддержка малого бизнеса, особенно в сферах торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения. Развитие потребительской кооперации может положительно сказаться на организации закупок, переработки и сбыта сельскохозяйственной продукции, особенно личных подсобных и фермерских хозяйств. Эта задача должна быть одной из приоритетных для органов местного самоуправления как сельских поселений, так и муниципальных районов.

 

Задачи сельской экономики по реализации

Федерального закона 2003 года

 

В связи с вступлением в силу Федерального закона 2003 года перед сельскими муниципальными образованиями в сфере экономики и финансов встают новые сложные задачи.

1. Формирование имущественной базы новых сельских поселений, соответствующей перечню решаемых вопросов местного значения. Потребуется принять от административных районов в собственность сельских поселений земельные участки и недвижимое имущество, организовать учет и эффективное использование муниципального имущества, создать в составе администраций сельских поселений органы по управлению муниципальным имуществом.

2. Формирование финансовой базы сельских поселений. Потребуется определить налоговый потенциал сельских поселений, организовать бюджетный процесс, казначейское исполнение бюджетов, обеспечить взаимодействие с финансовыми органами муниципальных районов, налоговыми органами, органами федерального казначейства, банками и другим финансово-кредитными организациями. В администрациях новых сельских поселений потребуется создать финансовые органы и обеспечить их квалифицированными кадрами. Нельзя согласиться с предложениями некоторых субъектов РФ о передаче на постоянной основе разработки и исполнения бюджетов сельских поселений на уровень муниципальных районов, ибо такой подход фактически лишит органы местного самоуправления поселений их главных функций и снизит их ответственность перед населением.

3. Реформирование финансовой системы административных районов, преобразуемых в муниципальные районы. Объем финансовых ресурсов муниципальных районов существенно сократится в связи с направлением некоторой их части в бюджеты поселений.

4. Реформирование межбюджетных отношений в сельской местности. В соответствии с Федеральным законом 2003 года органы местного самоуправления муниципальных районов могут наделяться государственными полномочиями субъекта РФ по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района. В этом случае в составе бюджета муниципального района формируется фонд финансовой поддержки поселений. Из него будут направляться дотации тем селам, уровень бюджетной обеспеченности которых окажется ниже критериального, определенного в соответствии с методикой, утверждаемой законом субъекта РФ. Этот уровень бюджетных доходов в расчете на 1 жителя должен обеспечивать сельским поселениям возможность осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения. Средства районного фонда финансовой поддержки поселений формируются за счет субвенций из соответствующего регионального фонда. Распределение дотаций между ними утверждается решением представительного органа муниципального района о его бюджете на очередной финансовый год. Дотации поселениям из районного фонда финансовой поддержки могут быть заменены дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в порядке, установленном законом субъекта РФ. Аналогичным способом осуществляется выравнивание уровня обеспеченности самих муниципальных районов из регионального фонда финансовой поддержки.

 

Вопросы для самоконтроля

 

1. Как можно оценить современное состояние агропромышленного комплекса в России?

2. В чем заключаются основные задачи инвестиционной и структурной политики в АПК?

3. В чем заключается содержание изменений в механизмах управления сельским муниципальным образованием при разработке и реализации целевых программ развития АПК?

4. Какое значение имеет развитие малого бизнеса и потребительской кооперации для сельской экономики?

5. Какие новые задачи в сфере экономики и финансов встают перед сельскими органами местного самоуправления в свете Федерального закона 2003 года N 131-ФЗ?

 

10.4. Муниципальное регулирование планировки,

застройки и жизнеобеспечения сельских поселений

 

Современная ситуация в системах жизнеобеспечения

сельских поселений

 

Как известно, уровень бытовой и коммунальной обустроенности основной массы сельских поселений существенно отличается от городских. Комплексная застройка и благоустройство характерны только для 10 тысяч сельских поселений. Частично обустроены примерно 50 тысяч, а более 90 тысяч не вовлечены в этот процесс.

Сельский жилищный фонд благоустроен значительно хуже городского. Основная часть жилищного фонда сельских домохозяйств не имеет элементарных коммунальных удобств. Водопровод есть в 36% поселений, центральное отопление - в 37%, канализация - в 30%, горячее водоснабжение - в 17% сельских жилых домов.

К началу 2001 года в сельской местности функционируют более 12,7 тысячи километров воздушных электрических линий и 3,9 тысячи трансформаторных подстанций, находящихся на балансе предприятий, которые отработали свой нормативный срок и требуют замены, их дальнейшая эксплуатация опасна для жизни потребителей. Более 30% линий электропередач, относящихся к муниципальной собственности, в результате сверхнормативной эксплуатации находится в ветхом, технически непригодном состоянии. Потери электроэнергии из-за сверхнормативного износа электрических сетей возросли на 20 - 25%, продолжительность перерывов в электроснабжении сельских объектов возросла до 75 часов в год.

В сельской местности эксплуатируется 258 тысяч км распределительных газовых сетей, газифицировано 13 миллионов домов (квартир), что составляет лишь около 28% от общего количества.

Централизованным водоснабжением пользуются жители 73 тысяч сельских поселений с населением 25,4 миллиона человек, или 64,8% сельского населения страны. Большинство систем водоснабжения не имеет необходимых сооружений и технологического оборудования для улучшения качества воды или оно работает неэффективно, 65% локальных водопроводов нуждается в реконструкции и 10% - в полном восстановлении. В результате 75% сельского населения вынуждены пользоваться водой, не соответствующей санитарным нормам и стандартам.

Основная масса сельского населения живет в условиях ограниченного информационного поля или вообще находится в условиях информационной изоляции. Треть сельских поселений не имеет телефонной связи, более половины учреждений социальной сферы и торгово-бытового обслуживания также не телефонизировано. Существующая телефонная сеть в сельских муниципальных образованиях физически изношена и устарела. Только 28% абонентов имеют автоматический выход на междугородные телефонные станции. В сельской местности всего 8,6 телефона на 100 человек (в городах - около 18). Это сдерживает развитие современных информационных систем и использование их ресурсов в целях социально-экономического развития села.

Сельская дорожно-транспортная сеть не соответствует растущим потребностям сельскохозяйственных товаропроизводителей, сдерживает интеграционные процессы, тормозит формирование в аграрном секторе рыночной инфраструктуры и препятствует организации выездных форм социального обслуживания сельского населения, развитию торгово-бытового и других видов сервиса. Из-за бездорожья свыше 40 тысяч сельских поселений остаются без автобусного сообщения.

В результате недостаточных инвестиций снизились объемы строительства объектов социальной сферы и инженерной инфраструктуры в сельской местности, увеличился сверхнормативный износ их основных фондов, сопровождающийся интенсивным сокращением имеющихся объектов социальной сферы и систем жизнеобеспечения.

В связи с увеличением издержек и резким падением платежеспособного спроса сельского населения розничная торговая сеть на селе сократилась по сравнению с 1990 годом на 66%. Снизились объемы закупочной и производственной деятельности потребительской кооперации. Практически прекратила функционировать сеть предприятий бытового обслуживания. Осталось менее половины предприятий общественного питания по сравнению с 1990 годом.

Решение перечисленных проблем требует значительных инвестиций и длительного времени.

 

Деятельность органов местного самоуправления

в сфере жизнеобеспечения сельских поселений

 

Одной из важных задач муниципального управления в сельской местности является регулирование планировки и застройки сельских поселений. В соответствии с требованиями Федерального закона 2003 года N 131-ФЗ и нового Градостроительного кодекса РФ каждый муниципальный район должен иметь утвержденную схему территориального планирования, а каждое сельское поселение - утвержденный генеральный план, правила землепользования и застройки, местные нормативы градостроительного проектирования, иную документацию по планировке территории. Разработка такой документации требует времени, значительных финансовых средств и привлечения квалифицированных специалистов и организаций. Органы государственной власти субъектов РФ должны оказать сельским поселениям содействие в организации и финансировании этой работы.

Крайне важным является обеспечение гласности при рассмотрении градостроительной документации. Правила землепользования и застройки, определяющие политику органов местного самоуправления сельских поселений в этой сфере, должны согласно Закону в обязательном порядке пройти через публичные слушания до их утверждения.

Другой важнейшей задачей сельских поселений является содержание инженерной инфраструктуры, обеспечивающей жизнедеятельность населенных пунктов. Основные решения в этой сфере должны приниматься представительными органами сельских муниципальных образований. Администрация сельского поселения (или по некоторым позициям администрация муниципального района на основе соглашения), как правило, наделяется следующими полномочиями:

- организация подготовки проектов застройки населенных пунктов, утверждение проектов и титульных списков строек, осуществляемых за счет средств местного бюджета, и контроль их соблюдения;

- организация за счет собственных средств и на долевых началах строительства и ремонта муниципальных жилых домов, объектов коммунального хозяйства и социально-культурного назначения, дорог, привлечение в установленном порядке к дорожному строительству сельскохозяйственных и других предприятий и организаций;

- выполнение функций заказчика по строительству муниципальных объектов; назначение приемочных комиссий и утверждение актов приемки в эксплуатацию законченных строительных объектов;

- выдача разрешений на строительство на территории населенных пунктов жилых домов, объектов производственного и иного назначения; приостановка строительства, осуществляемого с нарушением утвержденных проектов, планов и правил застройки;

- контроль работы транспортных предприятий и организаций на территории муниципального образования, согласование маршрутов и графиков движения транспорта, привлечение на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организаций, действующих на подведомственной территории;

- организация работы предприятий связи, развитие радио- и телевещания;

- организация эксплуатации муниципального жилищного фонда, объектов коммунального и дорожного хозяйства, предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, входящих в состав муниципальной собственности;

- распределение в установленном порядке муниципального жилищного фонда, ведение учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление им жилых помещений в домах муниципального жилищного фонда на условиях социального найма, решение вопросов приватизации муниципальных домов и квартир, использования нежилых помещений, аренды зданий и сооружений, находящихся в муниципальной собственности;

- принятие мер по обеспечению населения топливом;

- благоустройство населенных пунктов, привлечение на договорной основе к этой работе предприятий, учреждений, организаций, а также населения;

- контроль благоустройства производственных территорий в сельских поселениях, организация озеленения, охраны зеленых насаждений и водоемов, участие в создании мест массового отдыха граждан, присвоение наименований улицам и другим частям населенных пунктов, нумерация домов;

- координация планов розничного товарооборота организаций торговли в сельских поселениях, организация рынков и ярмарок;

- установление правил торговли, контроль соблюдения цен и правил торговли, санитарного состояния мест торговли;

- установление удобного для населения режима работы предприятий коммунального хозяйства, торговли и общественного питания, бытового обслуживания населения;

- содержание кладбищ, обеспечение поддержания в надлежащем состоянии иных мест погребения.

Многие из перечисленных функций на практике выполняются местной сельской администрацией не в полном объеме или не выполняются совсем из-за недостатка бюджетных средств.

 

Государственная поддержка жилищного строительства

в сельской местности

 

Наиболее сложной и дорогостоящей из всех задач жизнеобеспечения сельских поселений является задача улучшения жилищных условий сельских жителей и обеспечения жилых домов коммунальными услугами. Решить эту задачу за счет самих жителей и средств местных бюджетов в современных условиях невозможно.

В целях улучшения жилищных условий сельских граждан, не обладающих достаточными собственными накоплениями, Правительством России была принята Федеральная целевая программа "Социальное развитие села до 2010 года", которая предусматривает:

- формирование финансовых, организационных и кредитно-финансовых механизмов приобретения и строительства жилья, включая механизмы ипотечного жилищного кредитования;

- создание механизмов, способствующих привлечению внебюджетных средств в жилищное строительство в сельской местности.

Средства федерального бюджета выделяются на безвозвратной основе субъектам РФ на условиях долевого финансирования, осуществляемого в порядке межбюджетных отношений, в виде субсидий гражданам на строительство (приобретение) жилья в сельской местности. Увеличение жилищного строительства на селе влечет за собой рост отраслей строительной индустрии - деревообработки, производства строительных материалов из местных сырьевых источников, металлоконструкций, повышает занятость населения. Новое жилье стимулирует приобретение новой бытовой техники и товаров длительного пользования.

Выполнение программных мероприятий позволит:

- улучшить жилищные условия более чем 141 тысяче сельских семей и повысить уровень коммунального обустройства жилья в сельской местности;

- сформировать систему ипотечного жилищного кредитования в сельской местности на базе государственных стандартов, разрабатываемых для создания системы ипотечного жилищного кредитования граждан, постоянно проживающих в сельской местности, порядок выдачи и погашения ипотечных жилищных кредитов, их обслуживания, а также механизм их рефинансирования;

- привлечь для финансового обеспечения внебюджетные источники финансирования, в том числе кредиты коммерческих банков.

 

Задачи органов местного самоуправления в сельской местности

в сфере жизнеобеспечения поселений,

вытекающие из Федерального закона 2003 года N 131-ФЗ

 

Как отмечалось, в соответствии с Федеральным законом 2003 года N 131-ФЗ большинство вопросов жизнеобеспечения населения в сельской местности, включая вопросы планирования застройки поселений, жилищно-коммунального хозяйства, строительства, торговли, общественного питания, бытового обслуживания, связи и т.д., отнесено к вопросам местного значения поселений. Соответственно, финансирование их решения должно осуществляться из бюджетов поселений. Освоение новых функций органами местного самоуправления поселений является крайне сложной задачей. Для обеспечения жилыми помещениями малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, потребуется активная работа органов местного самоуправления поселений по выявлению и учету таких граждан и включению строительства жилья на территории конкретного поселения в состав мероприятий Федеральной целевой программы "Социальное развитие села до 2010 года" и приоритетного национального проекта.

 

Вопросы для самоконтроля

 

1. В чем состоят основные проблемы жизнеобеспечения сельских поселений?

2. Какими полномочиями обладают органы местного самоуправления в вопросах регулирования планировки и застройки сельских поселений?

3. Какими полномочиями обладают органы местного самоуправления в вопросах жизнеобеспечения сельских поселений?

4. В чем заключаются основные положения Федеральной целевой программы "Социальное развитие села до 2010 года"?

5. Какие новые задачи в сфере жизнеобеспечения сельских поселений встают перед органами местного самоуправления в связи с вступлением в силу Федерального закона 2003 года N 131-ФЗ?

 

10.5. Муниципальная социальная политика

в сельской местности

 

Современная ситуация в социальной сфере сельских поселений

 

Социальная инфраструктура в сельской местности, как и инженерная инфраструктура, существенно уступает городской.

По данным на начало первого десятилетия XXI века, в среднем по России на 100 сельских поселений приходится 26 детских дошкольных учреждений, 32 школы, 42 клуба, 30 учреждений здравоохранения. Значительная часть сельских населенных пунктов удалена от школ, больниц, объектов культуры на 10 - 20, а иногда и сотни километров и не имеет с ними регулярного транспортного сообщения.

За последнее десятилетие участковых больниц стало меньше на 1533 (на 32%), фельдшерско-акушерских пунктов - на 1901 (на 4%). На 10 тысяч человек в сельской местности приходится только 60,1 врачебной больничной койки (в городах - 134,5), обеспеченность амбулаторно-поликлиническими учреждениями в расчете на 10 тысяч жителей на селе в 2,2 раза меньше, чем в городе.

Обеспеченность сельского населения врачами меньше в 4,4 раза, а средним медицинским персоналом - в 1,9 раза по сравнению с городским населением.

Сеть физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружений сократилась на 60%, их единовременная пропускная способность составляет 17% от норматива. Занимаются физкультурой и спортом всего 3 - 5% взрослого населения и 8 - 10% учащейся молодежи, тогда как в экономически развитых странах этот показатель достигает 40 - 60%.

Сеть дошкольных образовательных учреждений по сравнению с 1990 годом сократилась на 40%. Из 24,3 тысячи детских дошкольных учреждений в 2001 году 85% являются малокомплектными (на 1 - 3 группы).

Количество детей, занимающихся в общественных дошкольных учреждениях, снизилось с 56 до 36%, тогда как в городе оно составляет 64%.

Закрытие сельских школ сопровождалось сокращением количества ученических мест на 3 тысячи при увеличении численности учащихся на 218 тысяч человек.

В результате сокращения сети общеобразовательных учреждений и отсутствия организованной доставки детей в школы в сельских поселениях обострилась проблема доступности общего образования.

За последние годы резко сократилась подготовка в сельских профессиональных училищах специалистов для агропромышленного комплекса. Если в 1991 году выпуск профессиональных кадров для АПК составил 228 тысяч человек, то в 2001 году - только 102 тысячи человек.

За последнее десятилетие число клубов и домов культуры сократилось на 23%, киноустановок - на 7%, библиотек - на 6%, библиотечный фонд уменьшился на 53 миллиона экземпляров (на 13%).

Финансирование социальной инфраструктуры в сельской местности традиционно осуществлялось по остаточному принципу. В то же время без развития социальной сферы не могут быть решены никакие другие задачи сельских поселений, включая задачи модернизации и развития агропромышленного комплекса.

 

Цели и задачи муниципальной социальной политики

в сельской местности

 

Муниципальная социальная политика в сельской местности должна быть ориентирована на достижение следующих целей:

- развитие социальной сферы сельских поселений, сокращение разрыва между городом и селом в уровне обеспеченности объектами социальной сферы;

- создание основ для повышения престижности проживания в сельской местности, содействие решению общегосударственных задач в области миграционной политики;

- расширение рынка труда в сельской местности путем создания условий для развития сельской экономики и роста доходов сельских жителей;

- создание условий для завершения передачи объектов социальной сферы сельскохозяйственными предприятиями и организациями в ведение органов местного самоуправления.

Для реализации этих целей необходимо решение следующих задач:

- стимулирование привлечения и закрепления для работы в социальной сфере и других секторах сельской экономики выпускников высших и средних профессиональных учебных заведений, молодых специалистов;

- улучшение состояния здоровья сельского населения за счет повышения доступности и качества первичной медико-санитарной помощи;

- повышение роли физической культуры и спорта для предупреждения заболеваний, поддержания высокой работоспособности населения, профилактики правонарушений, преодоления распространения наркомании и алкоголизма;

- повышение образовательного уровня учащихся сельских школ, приведение качества образования в соответствие с современными требованиями, обеспечивающими конкурентоспособность кадров на рынке труда;

- активизация культурной деятельности на селе;

- повышение уровня занятости сельского населения, сохранение и создание новых рабочих мест.

Учитывая ограниченность средств бюджетов всех уровней, основные пути решения поставленных задач могут быть следующими:

- приоритетная государственная поддержка развития социальной сферы сельских поселений на федеральном и региональном уровнях;

- разработка и реализация эффективного экономического механизма, обеспечивающего содержание и эксплуатацию объектов социальной сферы села на уровне нормативных требований;

- повышение эффективности использования материально-технических и кадровых ресурсов социальной сферы села путем формирования предприятий интегрированного типа, внедрения новых прогрессивных форм деятельности;

- создание условий для привлечения в социальную сферу села средств сельскохозяйственных товаропроизводителей, а также других внебюджетных источников, содействие организации и функционированию малых предпринимательских структур в сфере социального обслуживания сельского населения;

- формирование правового и методического обеспечения социального развития села.

 

Деятельность сельских органов местного самоуправления

в социальной сфере

 

По сложившейся традиции представительные органы сельских муниципальных образований ежегодно утверждают программы развития социальной сферы в качестве составной части комплексных планов социально-экономического развития территорий. В составе местных бюджетов утверждаются расходы на содержание и развитие социальной сферы. Местная администрация сельского поселения и муниципального района (с возможностью взаимной передачи отдельных полномочий по соглашениям) наделена в социальной сфере следующими полномочиями:

- организация и координация работы учреждений социально-культурного назначения с учетом национально-культурных традиций населения, обеспечение их материально-техническими ресурсами, создание при школах фонда всеобуча за счет собственных и привлеченных средств; содействие организации трудового обучения и профессиональной ориентации школьников;

- внесение предложений в соответствующие органы об объявлении памятниками природы, истории и культуры объектов местного значения, находящихся на территории поселения и представляющих экологическую, историческую, культурную или научную ценность, охрана памятников истории и культуры и организация использования памятников, переданных в ведение органов местного самоуправления;

- оказание жителям помощи в назначении пенсий и пособий;

- организация для обеспечения занятости населения общественных оплачиваемых работ по благоустройству, строительству и ремонту дорог, зданий, сооружений и т.п. за счет средств местного бюджета и привлеченных средств;

- принятие мер по улучшению материальных и социально-бытовых условий инвалидов, семей, потерявших кормильца, престарелых граждан, нуждающихся в обслуживании на дому, содействие устройству нуждающихся граждан в учреждения социального обеспечения;

- принятие мер к устройству детей, оставшихся без попечения родителей, в детские дома, школы-интернаты, интернаты при школах и на воспитание в семьи граждан;

- назначение опекунов и попечителей, контроль выполнения ими своих обязанностей;

- получение от расположенных на территории муниципального образования предприятий, организаций сведений о высвобождении работающих, рассмотрение сообщений руководителей предприятий, организаций по этим вопросам.

 

Изменение задач и функций сельских органов

местного самоуправления в социальной сфере в связи

с вступлением в силу Федерального закона 2003 года N 131-ФЗ

 

В связи с вступлением в силу Федерального закона N 131-ФЗ задачи и функции сельских органов местного самоуправления существенно изменяются. Многие из ныне выполняемых ими функций не включены в перечни вопросов местного значения и приобретают статус государственных полномочий. К ним относятся в первую очередь вопросы социальной поддержки отдельных категорий граждан, а также финансирования расходов на обеспечение образовательного процесса. Последнее особенно важно для обеспечения бесперебойной выплаты заработной платы сельским учителям, снабжения сельских школ учебниками, методическими пособиями, компьютерной техникой.

За уровнем сельских поселений в социальной сфере закрепляются вопросы, не требующие крупных затрат, такие как:

- организация библиотечного обслуживания сельского населения с помощью библиотечного коллектора муниципального района;

- создание условий для организации досуга и обеспечения сельских жителей услугами организаций культуры (например, содержание сельского клуба);

- создание условий для массового отдыха сельских жителей и обустройство мест массового отдыха (скверы, парки, пляжи, игровые площадки и т.п.);

- оказание содействия органам местного самоуправления муниципальных районов в установлении опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями сельских поселений.

За муниципальными районами закрепляется предоставление сельским жителям широкого спектра образовательных и медицинских услуг, опека и попечительство, организация библиотечного обслуживания сельских поселений.

Такое разграничение функций требует тщательной проработки вопросов обеспечения содержания и ремонта сельских школ и детских дошкольных учреждений, особенно в малочисленных сельских населенных пунктах, а также содержания в сельских поселениях пунктов оказания первичной медико-санитарной помощи.

 

Вопросы для самоконтроля

 

1. Какие цели преследует социальная политика в сельской местности?

2. В чем специфика современных задач социальной политики в сельской местности?

3. Какими полномочиями наделена сельская администрация в области социально-культурного обслуживания и социальной защиты населения?

 

Литература к главе 10

 

1. Бутов В.И., Игнатов В.Г., Кетова Н.П. Основы региональной экономики. Ростов-на-Дону: МарТ, 2001.

2. Иванов К.П. Проблемы этнической географии / Под ред. А.И. Чистобаева. СПб.: СПбГУ, 1998.

3. Конкурентоспособность предприятий и территорий в меняющемся мире. Тезисы международной научно-практической конференции. Екатеринбург, 5 - 6 декабря, 2002. Екатеринбург, 2002.

4. Мозохин С.И., Мозохин Д.С. Самоуправляемая деревня. М.: Муниципальная власть, 1999.

5. Петриков А. Актуальные проблемы экономической и социальной политики в аграрной сфере // Аграрная реформа. Экономика и право. 2002. N 6.

6. Стратегическое планирование в российских муниципалитетах. М.: Муниципальная власть, 2000.

 

Приложение 1

 

Перечень основных федеральных правовых актов,

связанных с реформой местного самоуправления

(по состоянию на сентябрь 2006 года)

 

Дата и N     документа	Наименование
Федеральные законы
6 октября    2003 года    N 131-ФЗ	ФЗ "Об общих принципах организации местного           самоуправления в Российской Федерации" (с             последующими изменениями и дополнениями)
14 ноября    2002 года    N 161-ФЗ	ФЗ "О государственных и муниципальных                 унитарных предприятиях"
21 декабря   2001 года    N 178-ФЗ	ФЗ "О приватизации государственного                    и муниципального имущества"
4 июля       2003 года    N 95-ФЗ	ФЗ "О внесении изменений и дополнений в               Федеральный закон "Об общих принципах  организации    законодательных (представительных) и исполнительных   органов государственной власти субъектов Российской   Федерации"
19 июня      2004 года    N 54-ФЗ	ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях    и пикетированиях"
12 августа   2004 года    N 99-ФЗ	ФЗ "О внесении изменений в статью 82 Федерального     закона "Об основных гарантиях избирательных прав      и права на участие в референдуме граждан Российской   Федерации" и в статью 84 Федерального закона "Об      общих принципах организации местного                  самоуправления в Российской Федерации"
20 августа   2004 года    N 120-ФЗ	ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс           Российской Федерации в части регулирования            межбюджетных отношений"
22 августа   2004 года    N 122-ФЗ	ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты       Российской Федерации и признании утратившими силу     некоторых законодательных актов Российской            Федерации в связи с принятием Федеральных законов     "О внесении изменений и дополнений в Федеральный      закон "Об общих принципах организации                 законодательных (представительных) и исполнительных   органов государственной власти субъектов Российской   Федерации" и "Об общих принципах организации          местного самоуправления в Российской Федерации"
2 января     2000 года    N 28-ФЗ	ФЗ "О государственном земельном кадастре" (в ред.     ФЗ от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ)
23 декабря   2004 года    N 174-ФЗ	ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон          "О бюджетной классификации Российской Федерации" и    Бюджетный кодекс Российской Федерации"
29 декабря   2004 года    N 188-ФЗ	Жилищный кодекс Российской Федерации
29 декабря   2004 года    N 189-ФЗ	ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса           Российской Федерации"
29 декабря   2004 года    N 190-ФЗ	Градостроительный кодекс Российской Федерации
29 декабря   2004 года    N 191-ФЗ	ФЗ "О введении в действие Градостроительного          кодекса Российской Федерации" (данным Федеральным     законом внесен также ряд изменений в Земельный        кодекс РФ)
29 декабря   2004 года    N 199-ФЗ	ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты       Российской Федерации в связи с расширением            полномочий органов государственной власти             субъектов Российской Федерации по предметам           совместного ведения Российской Федерации и            субъектов Российской Федерации, а также с             расширением перечня вопросов местного                 значения муниципальных образований"
30 декабря   2004 года    N 210-ФЗ	ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций      коммунального комплекса"
30 декабря   2004 года    N 211-ФЗ	ФЗ "О внесении изменений в некоторые                  законодательные акты Российской Федерации и           признании утратившими силу отдельных положений         законодательных актов Российской Федерации в связи    с принятием Федерального закона "Об общих принципах   регулирования тарифов организаций коммунального       комплекса"
29 июня      2005 года    N 69-ФЗ	ФЗ "О внесении изменений в статью 80 Федерального     закона "Об основных гарантиях избирательных прав и    права на участие в референдуме граждан Российской     Федерации" и в статью 83 Федерального закона "Об      общих принципах организации местного самоуправления   в Российской Федерации" - запрет для выборных         должностных лиц местного самоуправления быть          депутатами законодательных (представительных)         органов субъектов РФ не распространяется на ранее     избранных должностных лиц
21 июля      2005 года    N 94-ФЗ	ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров,         выполнение работ, оказание услуг для                  государственных и муниципальных нужд"
21 июля      2005 года    N 97-ФЗ	ФЗ "О государственной регистрации уставов             муниципальных образований"
21 июля      2005 года    N 115-ФЗ	ФЗ "О концессионных соглашениях"
12 октября   2005 года    N 129-ФЗ	ФЗ "О внесении изменений в статьи 83 и 85             Федерального закона "Об общих принципах организации   местного самоуправления в Российской Федерации",      Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный   кодекс Российской Федерации в части регулирования     межбюджетных отношений" и в статью 7 Федерального     закона "О внесении изменений в части первую и         вторую Налогового кодекса Российской Федерации и      признании утратившими силу некоторых                  законодательных актов (положений законодательных      актов) Российской Федерации о налогах и сборах"
27 декабря   2005 года    N 198-ФЗ	ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс           Российской Федерации, Федеральный закон "О внесении   изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в   части регулирования межбюджетных отношений" и         Федеральный закон "Об общих принципах организации     местного самоуправления в Российской Федерации"
31 декабря   2005 года    N 199-ФЗ	ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные   акты Российской Федерации в связи с                   совершенствованием разграничения полномочий"
31 декабря   2005 года    N 205-ФЗ	ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные   акты Российской Федерации о налогах и сборах" (о      порядке взимания местных налогов для вновь            образованных поселений)
31 декабря   2005 года    N 206-ФЗ	ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О       введении в действие Градостроительного кодекса        Российской Федерации" и некоторые другие              законодательные акты Российской Федерации по          вопросам совершенствования градостроительной          деятельности"
31 декабря   2005 года    N 207-ФЗ	ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О       размещении заказов на поставки товаров, выполнение    работ, оказание услуг для государственных и           муниципальных нужд"
31 декабря   2005 года    N 210-ФЗ	ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс   Российской Федерации"
2 февраля    2006 года    N 19-ФЗ	ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные   акты Российской Федерации и признании утратившими     силу отдельных положений законодательных актов        Российской Федерации в связи с принятием              Федерального закона "О размещении заказов на          поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг    для государственных и муниципальных нужд"
17 апреля    2006 года    N 53-ФЗ	ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс           Российской Федерации, Федеральный закон "О введении   в действие Земельного кодекса Российской Федерации",   Федеральный закон "О государственной регистрации      прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и        признании утратившими силу отдельных положений        законодательных актов Российской Федерации"
3 июня       2006 года    N 73-ФЗ	ФЗ "О введении в действие Водного кодекса             Российской Федерации"
Иные федеральные акты
22 мая       2004 года    N 249	Постановление Правительства РФ "О мерах по повышению   результативности бюджетных расходов"
6 ноября     2004 года    N 608	Постановление Правительства РФ "О квалификационных    требованиях, предъявляемых к руководителю             финансового органа субъекта Российской Федерации и    к руководителю финансового органа местной             администрации"
31 декабря   2004 года    N 903	Постановление Правительства РФ "Об утверждении        Правил разграничения обязательств муниципальных       образований и составления передаточного               (разделительного) акта"
1 июня       2005 года    N 350	Постановление Правительства РФ "О ведении             государственного реестра муниципальных                образований Российской Федерации"
27 августа   2004 года    N 243	Приказ Министерства финансов РФ "О методических       рекомендациях субъектам Российской Федерации и        муниципальным образованиям по регулированию           межбюджетных отношений"
25 февраля   2005 года    N 17	Приказ Министерства регионального развития РФ.        Утверждены  Методические рекомендации для органов     государственной власти субъектов Российской           Федерации и органов местного самоуправления по        установлению порядка признания граждан малоимущими    в целях постановки на учет и предоставления           малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в       жилых помещениях, жилых помещений  муниципального     жилищного фонда по договорам социального найма
25 февраля   2005 года    N 18	Приказ Министерства регионального развития РФ.        Утверждены  Методические рекомендации для органов     государственной власти субъектов Российской           Федерации и органов местного самоуправления по        определению порядка ведения  органами  местного       самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся   в жилых помещениях, предоставляемых по договорам      социального найма, и по предоставлению таким граж-    данам жилых помещений по договору социального найма
29 июля      2005 года    N 487	Приказ Минздравсоцразвития России "Об утверждении     Порядка организации первичной медико-санитарной       помощи"
19 августа   2005 года    N 136	Приказ Минюста России "Об утверждении Инструкции о    ведении государственного реестра муниципальных        образований РФ"
23 августа   2005 года    N 138	Приказ Минюста России "Об утверждении форм докумен-   тов для ведения государственного реестра муниципаль-   ных образований РФ"
24 августа   2005 года    N 139	Приказ Минюста России "Об утверждении Положения о     порядке ведения государственного реестра уставов      муниципальных образований и обеспечения доступности   сведений, включенных в него"
14 декабря   2005 года    N 761	Постановление Правительства РФ "О предоставлении      субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных    услуг"
21 января    2006 года    N 25	Постановление Правительства РФ "Об утверждении        Правил пользования жилыми помещениями"
6 февраля    2006 года    N 75	Постановление Правительства РФ "О порядке проведения   органом местного самоуправления открытого конкурса    по отбору управляющей организации для управления      многоквартирным домом"

 

Приложение 2

 

Количество и статус муниципальных образований

Российской Федерации

 

Субъект РФ	Всего муниципальных образований
	2002   год	На 1 марта 2005 года
		Всего,   в том   числе	Город-   ские    округа	Муници-   пальные   районы	Городские   поселения	Сельские   поселения
Центральный федеральный округ
г. Москва	1	125	-	-	-	-
Белгородская     область	22	338	1	21	28	288
Брянская          область	482	287	7	27	30	223
Владимирская     область	74	55	12	8	29	6
Воронежская      область	547	535	3	31	30	471
Ивановская       область	27	180	6	21	25	128
Калужская        область	49	319	2	24	31	262
Костромская      область	31	303	6	24	12	261
Курская область	511	540	5	28	27	480
Липецкая         область	324	331	2	18	6	305
Московская       область	73	376	36	36	114	190
Орловская        область	267	367	3	24	16	224
Рязанская        область	29	295	4	25	31	235
Смоленская       область	27	350	2	25	297	26
Тамбовская       область	353	352	7	23	13	309
Тверская         область	43	406	5	36	44	318
Тульская         область	26	179	3	23	41	112
Ярославская      область	19	99	2	17	22	58
Итого по округу	2905	5334	106	411	796	3896
Северо-Западный федеральный округ
г. Санкт-        Петербург	111	111	-	-	-	-
Республика       Карелия	19	120	2	16	22	80
Республика Коми	21	169	9	11	6	143
Архангельская    область	26	253	5	22	26	200
Вологодская      область	28	372	2	26	23	321
Калининградская   область	22	38	18	4	6	10
Ленинградская    область	29	222	1	17	62	142
Мурманская       область	24	42	14	5	13	10
Новгородская     область	22	290	1	21	24	244
Псковская        область	28	244	2	24	26	192
Ненецкий         автономный       округ	21	21	1	1	1	18
Итого по округу	351	1882	55	147	209	1360
Южный федеральный округ
Республика       Адыгея	55	57	2	7	5	43
Республика       Дагестан	750	740	10	41	8	681
Республика       Ингушетия	0	-	-	-	-	-
Кабардино-       Балкарская       Республика	132	132	3	10	7	112
Республика       Калмыкия	116	128	1	13	2	112
Карачаево-       Черкесская       Республика	84	96	2	8	5	81
Республика       Северная         Осетия - Алания	116	114	1	8	5	100
Чеченская        Республика	-	234	2	15	3	214
Краснодарский    край	48	426	11	37	26	352
Ставропольский   край	304	330	9	26	14	281
Астраханская     область	154	176	2	11	12	151
Волгоградская    область	39	489	6	33	35	415
Ростовская       область	55	163	12	43	18	390
Итого по округу	1853	3385	61	252	140	2932
Приволжский федеральный округ
Республика       Башкортостан	978	1020	9	54	15	942
Республика       Марий Эл	17	170	3	14	17	136
Республика       Мордовия	470	459	1	22	17	419
Республика       Татарстан	928	997	2	43	38	914
Удмурдская       Республика	30	341	5	25	12	299
Чувашская        Республика	26	317	5	21	7	284
Кировская        область	45	512	6	39	64	403
Нижегородская    область	594	660	4	48	79	529
Оренбургская     область	578	613	9	35	4	565
Пензенская       область	407	431	5	28	22	376
Пермская         область	48	326	5	36	54	231
Самарская        область	37	342	10	27	13	292
Саратовская      область	41	439	4	38	42	355
Ульяновская      область	24	167	4	21	31	111
Коми-Пермяцкий   автономный       округ	7	37	0	6	1	30
Итого по округу	4230	6831	72	457	416	5886
Уральский федеральный округ
Курганская       область	459	458	2	24	13	419
Свердловская     область	72	93	67	5	5	16
Тюменская        область	306	319	5	21	0	293
Челябинская      область	325	317	16	27	28	246
Ханты-           Мансийский       автономный       округ	22	105	13	9	26	57
Ямало-Ненецкий   автономный       округ	13	58	6	7	7	38
Итого по округу	1197	1350	109	93	79	1069
Сибирский федеральный округ
Республика       Алтай	10	103	1	10	0	92
Республика       Бурятия	23	296	2	21	23	250
Республика Тыва	21	142	2	17	4	119
Республика       Хакасия	104	101	5	8	9	79
Алтайский край	764	797	12	60	5	720
Красноярский     край	574	559	18	42	38	461
Иркутская        область	37	392	9	27	67	289
Кемеровская      область	34	223	16	18	22	167
Новосибирская    область	454	490	5	30	26	429
Омская область	33	424	1	32	26	365
Томская область	20	140	4	16	3	117
Читинская        область	32	376	4	28	42	302
Агинский         Бурятский        автономный       округ	42	42	0	3	4	35
Таймырский       (Долгано-        Ненецкий)        автономный       округ	4	5	0	1	2	2
Усть-Ордынский   Бурятский        автономный       округ	6	83	0	6	0	77
Эвенкийский      автономный       округ	24	25	0	1	0	24
Итого по округу	2182	4198	79	320	271	3528
Дальневосточный федеральный округ
Республика Саха   (Якутия)	35	448	2	34	52	360
Приморский край	39	179	12	22	26	119
Хабаровский      край	224	236	2	17	29	188
Амурская         область	339	320	9	20	19	272
Камчатская       область	10	39	2	7	5	25
Магаданская      область	66	53	1	8	25	19
Сахалинская      область	19	19	19	0	0	0
Еврейская        автономная       область	8	36	1	5	12	18
Корякский        автономный       округ	29	33	1	4	1	27
Чукотский        автономный       округ	9	53	1	8	7	37
Итого по округу	778	1416	50	125	176	1065
Итого по         России:	13496	24396	532	1805	2057	19736

 

Примечания.

1. Данные за 2002 год взяты из Аналитического вестника Государственной Думы (комитет по вопросам местного самоуправления, выпуск 13, часть 1). При этом исправлено ошибочно показанное количество муниципальных образований по Кемеровской области. Данные на 1 марта 2005 года взяты из рабочих материалов Министерства регионального развития РФ.

2. Общее число муниципальных образований по РФ не включает в себя муниципальные образования Республики Ингушетии.

3. По Москве и Санкт-Петербургу количество муниципальных образований показано без разделения по типам.

 

ГЛОССАРИЙ

 

Административный центр сельского поселения, муниципального района - населенный пункт, в котором находится представительный орган соответствующего муниципального образования.

Бюджетные услуги (применительно к муниципальному управлению) - муниципальные услуги, финансирование которых полностью или частично осуществляется из средств местного бюджета.

Внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой осуществляется местное самоуправление.

Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно и не требует вмешательства органов государственной власти.

Городское поселение - город или поселок, в котором осуществляется местное самоуправление.

Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района.

Город федерального значения (применительно к муниципальному управлению) - город, в котором местное самоуправление осуществляется на внутригородских территориях.

Градообразующая сфера - совокупность предприятий и организаций, расположенных на территории поселения, продукция которых в основном реализуется за его пределами в рамках территориального разделения труда.

Градообслуживающая сфера - совокупность предприятий и организаций, основная часть продукции и услуг которых реализуется внутри поселения и обеспечивает его функционирование и развитие.

Градостроительный регламент - совокупность установленных правилами землепользования и застройки параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в городских и сельских поселениях.

Дотация - бюджетные средства, предоставляемые местному бюджету из других уровней бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основе.

Инфраструктура поселения - комплекс сооружений и коммуникаций, обеспечивающий функционирование и устойчивое развитие поселения. Подразделяется на инженерную, транспортную и социальную инфраструктуру.

Кассовое обслуживание исполнения бюджета - проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета.

Маркетинг территории муниципального образования - деятельность органов местного самоуправления по привлечению инвестиций на территорию муниципального образования путем наиболее полного раскрытия его инвестиционного потенциала.

Межселенная территория - часть территории муниципального района, находящаяся вне границ поселений.

Местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения.

Местное сообщество - население муниципального образования, объединенное коллективными интересами по решению вопросов местного значения.

Местные налоги и сборы - налоги и сборы, устанавливаемые органами местного самоуправления самостоятельно, в соответствии с действующим законодательством.

Местный бюджет (бюджет муниципального образования) - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств муниципального образования.

Муниципальная деятельность - деятельность населения муниципального образования и (или) органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Муниципальная казна - средства местного бюджета и муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями.

Муниципальная политика - система целей муниципальной деятельности и способов их достижения на основе властных полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления.

Муниципальная служба - профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.

Муниципальная экономика - совокупность экономических ресурсов муниципального образования, обеспечивающих удовлетворение жизненных потребностей населения на местном уровне, и отношений по их использованию.

Муниципальное имущество - имущество, находящееся в собственности местного сообщества.

Муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения, в пределах которых осуществляется местное самоуправление.

Муниципальное предприятие - предприятие, собственником имущества и учредителем которого является муниципальное образование.

Муниципальное управление - управление муниципальной деятельностью.

Муниципальное учреждение - учреждение, собственником имущества и учредителем которого является муниципальное образование.

Муниципальные минимальные социальные стандарты - устанавливаемые органами местного самоуправления минимальные нормы и нормативы предоставления муниципальных услуг по объему, качеству и срокам (периодичности).

Муниципальные услуги - услуги, которые должны предоставляться в месте проживания человека или вблизи от него и за обеспечение которых органы местного самоуправления несут определенную ответственность.

Муниципальные финансы - совокупность денежных средств, которыми располагает орган местного самоуправления для решения возложенных на него задач.

Муниципальный долг - обязательства, возникающие из муниципальных займов или гарантий.

Муниципальный заказ - система финансирования расходов местного бюджета через заключение муниципальных контрактов, совокупность муниципальных контрактов.

Муниципальный контракт - договор, заключаемый органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени муниципального образования с физическими или юридическими лицами на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств местного бюджета.

Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера.

Органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Правила землепользования и застройки - нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие использование и изменения объектов недвижимости на территории поселений.

Расходные обязательства (муниципального образования) - обусловленная законом или иным нормативным актом, договором или соглашением обязанность муниципального образования предоставлять средства местного бюджета физическим или юридическим лицам, органам государственной власти и иным субъектам.

Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и др.), в которых осуществляется местное самоуправление.

Субвенция - бюджетные средства, предоставляемые местному бюджету из бюджетов других уровней на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов.

Субсидия - бюджетные средства, предоставляемые местному бюджету на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Территориальное общественное самоуправление - самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.