Глава 3. КОНЦЕПЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
3.1. Специфика муниципального управления
Муниципальное управление
как вид управленческой деятельности
Муниципальное управление как специфический вид управленческой деятельности начало формироваться в России вместе с возрождением и становлением местного самоуправления.
В СССР управление рассматривалось в двух основных аспектах, связанных либо с производством материальных благ и услуг (хозяйственное управление), либо с деятельностью органов власти различных уровней (государственное управление). Управлять значило руководить производственными процессами и организациями разного уровня либо быть включенными в разветвленную систему государственного руководства. Управление местным развитием, соответственно, входило в круг полномочий либо государственного (по линии партийных и советских органов), либо хозяйственного (по линии министерств и ведомств) управления. С позиций хозяйственников управление функционированием территории рассматривалось как составная часть обеспечения основного производственного процесса: город или поселок - социальный цех предприятия, село - социальный цех колхоза или совхоза. В рамках представлений о государственном управлении управление локальной территорией рассматривалось как обеспечивающее внешние задачи воспроизводства и развития государства. При этом "государственная линия" во многом определялась не общегосударственными, а отраслевыми интересами. Территория (особенно городская) оказывалась поделенной между сферами влияния разных отраслей, каждая из которых преследовала свои ведомственные интересы.
Управление воспроизводством и развитием городского или сельского поселения как места проживания людей и самостоятельной цели возникло в России лишь в конце XX столетия на волне демократизации общества как принципиально новый тип и уровень управления. Оно не укладывается в рамки ни одного из ранее сложившихся типов управления. Идеология муниципального управления ориентирована на ценности, ресурсы, задачи и возможности, связанные с локальной территорией, и созвучна традиционным российским основам организации местной жизни.
Характерными чертами муниципального управления как вида управленческой деятельности являются:
- опора на философию и базовые принципы местного самоуправления;
- объект управления - локальная территория и происходящие на ней социально-экономические процессы;
- наличие двух субъектов управления: население муниципального образования (местное сообщество) и органы местного самоуправления, действующие от имени местного сообщества.
Схематически система муниципального управления представлена на рис. 3.1.1.
┌─────────────────────────┐ ┌───────────────────────────┐
│ Местное самоуправление -│ │Муниципальное образование -│
│ теоретическая база │ │ объект муниципального │
│муниципального управления│ │ управления │
└─────────────┬───────────┘ └────────────┬──────────────┘
└────────────┬───────────────┘
\/
┌───────────────────┐ ┌───────────────┐ ┌───────────────────┐
│Население - субъект│ │ Муниципальное │ │ Органы местного │
│ муниципального ├>│ управление │<┤ самоуправления - │
│ управления │ │ │ │ субъект муници- │
└───────────────────┘ └──────┬────────┘ │пального управления│
│ └───────────────────┘
\/
┌────────────────────────┐
│Концепция муниципального│
│ управления: цели, │
│ принципы, подходы │
└───────────┬────────────┘
┌──────────────────┴────────────────┐
\/ \/
┌───────────────────────┐ ┌────────────────────────────┐
│ Муниципальное │ │ Муниципальное │
│ управление отдельными │ │ управление на территориях, │
│ сферами деятельности │ │ имеющих свои особенности │
└───────────────────────┘ └────────────────────────────┘
Рис. 3.1.1. Система муниципального управления
Особенности управления в муниципальной сфере
Перечисленными характерными чертами муниципального управления как вида управленческой деятельности обусловлены его особенности, отличающие его от производственного (корпоративного) менеджмента, а также от менеджмента в сфере государственного управления. Они связаны с самим характером муниципальной деятельности, ориентированной на удовлетворение потребностей населения в различных услугах, обустройство территории, создание условий для воспроизводства и развития самого человека. В этом смысле муниципальное управление можно рассматривать как вид социального менеджмента (рис. 3.1.2).
┌─────────────────────┐ ┌────────────────────────────┐
│ Некоммерческий │ │Особая роль населения: цель,│
│(социальный) характер│ │объект и субъект управления │
└───────────┬─────────┘ └──────────┬─────────────────┘
└─────────────────┬─────────────┘
┌─────────────────────┐ │ ┌──────────────────────┐
│ Главенствующая роль ├┐┌───────┴────────┐│ Привязка человека │
│человеческого ресурса│││ Особенности ││ к месту проживания, │
└─────────────────────┘├┤ муниципального ├┤опора на ресурсы, цели│
┌─────────────────────┐││ управления ││ и задачи, связанные │
│ Трудность выбора ││└───────┬────────┘│ с местом проживания │
│ приоритетов и ├┘ │ └──────────────────────┘
│ стратегий │ │
└─────────────────────┘ │
┌─────────────┴───────────────┐
│ Наиболее сложный вид │
│ управленческой деятельности │
└─────────────────────────────┘
Рис. 3.1.2. Особенности муниципального управления
Первая особенность муниципального управления состоит в том, что если муниципалитет - организация, преследующая социальные (некоммерческие) цели, то критерием эффективности его деятельности не может быть максимум доходов бюджета или максимум прибыли. В хозяйственном обществе заработная плата - это расходы: чем она выше, тем при прочих равных условиях будет ниже прибыль и эффективность работы предприятия. В муниципальном образовании рост доходов населения - одна из важнейших задач управления.
Вторая особенность - роль человека как участника процесса. Население в муниципальном управлении выступает одновременно в трех ролях: как цель, объект и субъект управления. Такого нет ни в одном другом виде управленческой деятельности.
С этим связана третья особенность муниципального управления - опора в системе на использование людей как главного местного ресурса, т.е. опора на желания, потребности, энергию, волю, интеллект, труд, а зачастую и денежные средства отдельных граждан. Поэтому принятие и реализация управленческих решений на муниципальном уровне происходят иначе, чем на уровне производства или государства. Подробнее эти вопросы рассмотрены в разделе 3.4.
Четвертая особенность муниципального управления состоит в том, что оно основано на ценностях, ресурсах, задачах и возможностях, связанных с местом проживания человека. Смена места жительства на порядок сложнее смены места работы, поэтому он чувствует себя "привязанным" к месту проживания и в силу этого объективно заинтересован в его обустройстве, получении качественных муниципальных услуг. В этом смысле местное сообщество в определенной степени можно сравнить с кооперативом или акционерным обществом, участники которого объединились в целях реализации общих интересов. Иногда говорят о местном сообществе как о "социальной корпорации" жителей. В качестве иллюстрации в табл. 3.1.1 приведены сходства и различия между акционерным обществом и муниципальным образованием.
Таблица 3.1.1
Базовые характеристики муниципального образования (МО)
и акционерного общества (АО)
|
Показатели |
Акционерное
общество |
Муниципальное образование |
|
Участники |
Акционеры |
Жители |
|
Характер участия |
Добровольный |
Обусловлен местом проживания |
|
Общий интерес
(цель) участия |
Дивиденд |
Общественные блага (среда
обитания, муниципальные
услуги) |
|
Способ достижения
цели |
Развитие АО,
получение
прибыли |
Социально-экономическое
развитие муниципального
образования |
|
Экономическая ос-
нова деятельности |
Уставный капитал |
Муниципальная
собственность |
|
Формирование
экономической
основы |
Приобретение акций |
Выделение из состава госу-
дарственной собственности,
последующее наращивание |
|
Финансирование
текущей
деятельности
и развития |
Самофинансирование |
Налоги и сборы, рентные
платежи, платные услуги,
средства государственной
поддержки |
|
Форма участия в
управлении |
Собрание
акционеров |
Выборы, референдумы, другие
формы прямого участия
граждан |
|
Способ принятия
основных решений |
Пропорционально
числу акций |
Один человек - один голос |
|
Орган, опреде-
ляющий политику |
Совет директоров |
Совет депутатов |
|
Исполнительный
орган |
Дирекция |
Администрация |
|
Руководитель
исполнительного
органа |
Генеральный
директор |
Глава администрации |
Наконец, пятая особенность муниципального управления - множество одновременно решаемых проблем, каждая из которых носит локальный, частный характер. Из этого логически следует и стремление муниципальной власти решать каждую из них на локальном уровне. При тотальном дефиците финансовых и прочих ресурсов выбор приоритетов развития представляется для муниципальной власти особенно сложной задачей. В отличие от государственного управления, где важность стратегических проблем признавалась всегда, в муниципальном управлении легко отдать приоритет тактике действий перед стратегией, "латанию дыр" перед перспективой. Поэтому обеспечение стратегического подхода в муниципальном управлении приобретает особую важность. Эти вопросы рассматриваются в разделе 3.5.
Общий вывод состоит в том, что муниципальное управление является более сложным и более рискованным занятием, чем любая другая управленческая деятельность. Ни в одном другом ее виде нет такой глобальной зависимости муниципальной власти как субъекта управления от воли и интересов населения и как второго субъекта, и как объекта управления. За государственным управлением стоят социальная машина и тщательно разработанные процедуры, сила формы, закона и инструкций, легитимного принуждения. В муниципальном управлении механизм принуждения гораздо слабее и на первый план выходят методы и способы согласования интересов и корпоративного участия.
Особенности процесса управления и принятия решений
на муниципальном уровне
Особенности процесса муниципального управления вытекают из особенностей муниципального образования как объекта управления, а также муниципального управления как вида управленческой деятельности.
С точки зрения возможностей воздействия субъекта на объект управления необходимо разделить характеристики муниципального образования, рассмотренные в главе 2, на устойчивые, изменение которых в процессе управления затруднено, и изменяемые, восприимчивые к управляющим воздействиям (рис. 3.1.3).
┌─────────────────────────────┐
│Характеристики муниципального│
│ образования по восприятию │
│ управляющих воздействий │
└──┬───────────────┬──────────┘
┌───────────────────┴───┐ ┌────┴────────────┐
│ Устойчивые, слабо │ │ Изменяемые │
│поддающиеся управляющим│ │ при управляющих │
│ воздействиям │ │ воздействиях │
└┬──────────────────────┘ └┬────────────────┘
│┌─────────────────────────┐ │┌─────────────────────────┐
││ Географические │ ││ Профессиональные │
├┤и природно-климатические │ ├┤ и иные качества │
││ условия │ ││ трудовых ресурсов │
│└─────────────────────────┘ │└─────────────────────────┘
│┌─────────────────────────┐ │┌─────────────────────────┐
││ │ ││ Взаимоотношения органов │
├┤Социально-демографический│ ├┤ местного самоуправления │
││ состав населения │ ││с бизнесом и гражданским │
││ │ ││ обществом │
│└─────────────────────────┘ │└─────────────────────────┘
│┌─────────────────────────┐ │┌─────────────────────────┐
││ Объем предметов │ ││ Организационные │
├┤ ведения и полномочий │ ├┤ структуры управления │
│└─────────────────────────┘ │└─────────────────────────┘
│┌─────────────────────────┐ │┌─────────────────────────┐
└┤ Отношения собственности │ └┤ Мотивация работников │
└─────────────────────────┘ └─────────────────────────┘
Рис. 3.1.3. Характеристики муниципального образования
по восприятию управляющих воздействий
Устойчивые характеристики муниципального образования как объекта управления интересны тем, что их модификация приводит к изменению сущностных параметров объекта и влечет за собой коренное изменение взаимоотношений между объектом и субъектом управления. Поэтому процесс муниципального управления осуществляется главным образом через воздействие на изменяемые характеристики муниципального образования. Например, повышая квалификацию трудовых ресурсов или совершенствуя систему взаимоотношений органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами и структурами гражданского общества, можно добиться существенного улучшения социально-экономической ситуации.
Процесс муниципального управления, как и всякий управленческий процесс, включает изучение и анализ исходной ситуации, планирование, координацию, разработку, принятие и реализацию управленческих решений, контроль их осуществления. Он тесно связан с организацией деятельности самой муниципальной власти и подробно будет рассмотрен в главе 8. Здесь представляется целесообразным осветить лишь общие принципы принятия и реализации управленческих решений в системе муниципального управления, обусловленные его спецификой:
- необходимость изучения мнения различных слоев местного сообщества при подготовке управленческих решений, затрагивающих их интересы;
- коллегиальный характер принятия наиболее важных решений, установленный законодательством и уставом муниципального образования;
- необходимость отработки системы взаимоотношений между отдельными органами местного самоуправления (глава муниципального образования - представительный орган - администрация) в процессе принятия управленческих решений;
- наличие, кроме обычных форм контроля исполнения принятых управленческих решений, дополнительного вида контроля - общественного, подконтрольность муниципальной власти местному сообществу.
Соблюдение данных принципов, бесспорно, усложняет процесс муниципального управления, однако обеспечивает принятие более качественных решений и более эффективный контроль их исполнения. И наоборот, нарушение рассмотренных принципов приводит к сбоям в системе муниципального управления, порождая конфликты между ветвями муниципальной власти, недовольство граждан, и в конечном итоге обходится дороже, чем их соблюдение.
Вопросы для самоконтроля
1. Чем различается подход к управлению локальными территориальными системами в СССР и в современной России?
2. Каковы главные отличия муниципального управления от других видов управленческой деятельности?
3. Какова роль человека в системе муниципального управления?
4. Почему муниципальное управление является более сложным и более рискованным занятием, чем любой другой вид управленческой деятельности?
5. Каковы основные принципы принятия и реализации управленческих решений в системе муниципального управления?
3.2. Муниципальная деятельность и муниципальная политика
Общая характеристика муниципальной деятельности
Муниципальное управление осуществляется через конкретную деятельность населения муниципального образования (местного сообщества) и органов местного самоуправления. Мы будем называть ее муниципальной деятельностью.
Муниципальная деятельность - это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Именно совершая какие-то действия, осуществляя муниципальную деятельность, местное сообщество и органы местного самоуправления решают стоящие перед ними задачи. Муниципальное управление в этом смысле является формой организации муниципальной деятельности. Предмет муниципальной деятельности - благоустройство жизни на территории муниципального образования (благоустройство в широком смысле, как устройство на благо людей) и организация оказания населению различных муниципальных услуг. Эта деятельность многогранна и многоаспектна, поэтому можно говорить об отдельных ее сферах: охрана общественного порядка, водоснабжение, школьное образование и т.д.
В муниципальной деятельности, как и в любом виде человеческой деятельности, можно выделить две стороны: законность и целесообразность. Соблюдение законности - предмет муниципального права. Определение целесообразности человеческой деятельности - вопрос политики как системы постановки и реализации каких-то целей. Цель всякого управления - достижение желаемого состояния управляемой системы. С этой точки зрения можно говорить о муниципальной политике.
Муниципальная политика - это система взаимоувязанных целей муниципальной деятельности и механизмов их реализации.
Муниципальная политика базируется на использовании властных полномочий, которыми наделено местное самоуправление, а право выступает в качестве ограничивающего фактора, определяющего, что можно, а что нельзя делать в той или иной ситуации. Однако право не отвечает на вопрос: что в рамках закона делать целесообразно, а что нет.
Целеполагание в муниципальной деятельности.
Качество жизни населения
На выработку целей муниципальной деятельности и формирование муниципальной политики в конкретном муниципальном образовании влияют не только нормы права, но и множество иных обстоятельств. Это - состояние дел в государстве и регионе, приоритеты федеральной и региональной политики; деятельность хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования и преследующих свои корпоративные цели; население, жители муниципального образования и различные местные структуры гражданского общества, также преследующие свои, зачастую противоречивые цели. Отсюда следует, что формирование муниципальной политики в каждом конкретном муниципальном образовании и в рамках конкретной социально-экономической ситуации является весьма сложной задачей.
В зависимости от целей муниципального управления определяются его функции, выбираются формы, методы и средства управления. Грамотная постановка целей имеет основополагающее значение для организации муниципального управления. Из теории менеджмента известно, что всякая организация имеет свое предназначение (миссию) и соответствующую ей цель деятельности. Если последняя сформулирована нечетко, бесполезно требовать четкой организации дел, эффективного управления.
Главная (генеральная) цель муниципальной деятельности и стратегическая задача муниципальной политики могут быть сформулированы следующим образом: повышение качества жизни населения на территории муниципального образования.
Качество жизни человека - важнейшее понятие, связанное с целеполаганием в муниципальной деятельности, формированием муниципальной политики. Под этим понимают систему показателей уровня жизни (например, безопасность, здоровье, обеспеченность жильем, уровень материального благосостояния, состояние окружающей среды, возможность получить образование, удовлетворять культурные и досуговые потребности, доступ к информации, возможность передвижения и т.д.) и степень их удовлетворения.
Качество жизни имеет объективную и субъективную стороны. Критерием его объективной оценки служат научно обоснованные нормативы материальных и духовных потребностей и интересов людей, по соблюдению которых можно судить о степени их удовлетворения. Критерием субъективной оценки качества жизни является оценка самим индивидом степени удовлетворения его потребностей.
Интегральный показатель качества жизни может быть определен лишь весьма условно, но можно установить некую систему локальных показателей (критериев), каждый из которых поддается измерению. В международной статистике для этого чаще всего используются три показателя:
- средняя продолжительность жизни (интегрально характеризует и состояние здоровья населения, и уровень безопасности, и экологическую ситуацию, и ряд других факторов);
- средний уровень материального благосостояния (валовой внутренний продукт на душу населения);
- средний уровень образованности населения.
По каждому из этих показателей можно сравнивать отдельные регионы и муниципальные образования России, а также Россию и зарубежные страны. Такая статистика существует и, как известно, она во многом не в пользу России (за исключением уровня образования). Мировой банк также проводил расчеты сводного "индекса развития человеческого потенциала" (ИРЧП) как средневзвешенного значения трех названных показателей, каждый из которых представляет долю некоего идеального значения. Так, ИРЧП российского жителя снизился с 0,918 в 1985 году до 0,849 в 1992 году, 0,771 в 2001 году и 0,763 в 2003 году (см.: Жуков В.И. Российский индекс развития человеческого потенциала // Муниципальный мир. 2003. N 1). На самом деле показателей, характеризующих качество жизни человека, гораздо больше. Измерителями отдельных таких показателей могут являться потребительские, социальные, экологические, образовательные и иные стандарты и нормативы.
Муниципальная деятельность влияет на качество жизни человека лишь отчасти. Очевидно, что оно зависит от многих факторов: от самого человека, от состояния дел в государстве и его политики, от местной власти. Например, состояние здоровья человека определяется его образом жизни и поведением, состоянием системы здравоохранения в государстве и в конкретном муниципальном образовании, состоянием окружающей среды и т.п.
Задача органов местного самоуправления в повышении качества жизни состоит в создании комфортной среды проживания и предоставления соответствующих муниципальных услуг. Именно в этом смысле можно говорить о муниципальной политике как о системе мер по повышению качества жизни населения на территории муниципального образования.
Система целей муниципальной деятельности
В соответствии с общей теорией менеджмента, генеральную цель муниципальной деятельности можно разложить на отдельные, частные цели, каждая из которых обеспечивает одну из составляющих качества жизни, например экологическое благополучие или возможность получения образования. Отсюда появился термин "частные муниципальные политики". Эти политики являются составными частями целостной муниципальной политики. Каждая из них реализуется органами местного самоуправления посредством предоставления какой-то конкретной муниципальной услуги или группы однородных услуг (рис. 3.2.1). Частные муниципальные политики являются подцелями генеральной цели муниципальной деятельности и обеспечивают ее достижение. Можно также говорить о системе целей муниципальной деятельности и ее подсистемах.
┌─────────────┐ ┌───────────────────────────────────┐ ┌─────────────┐
│Муниципальное│ │ Муниципальная политика │воздей-│ Государство │
│ право ├>│ (цели и средства) │<─────┬┤ (I сектор) │
│ (законность)│ └─────────────────┬─────────────────┘ствия │└─────────────┘
└─────────────┘ \/ │┌─────────────┐
┌───────────────────────────────────┐ ││Хозяйствующие│
│ Генеральная цель - повышение │ ├┤ субъекты │
│ качества жизни населения │ ││ (II сектор) │
└──────────────────┬────────────────┘ │└─────────────┘
\/ │┌─────────────┐
┌────────────────────────────────────┐ ││ Население, │
│Виды общественных благ для населения│ ││ гражданское │
┌┤ (частные муниципальные политики) ├┐ └┤ общество │
│└────────────────────────────────────┘│ │ (III сектор)│
\/ \/ └─────────────┘
┌───────────────────────────┐ ┌───────────────────────────────────┐
│ Обеспечение благоприятной │ │ Развитие человеческого потенциала │
│ среды обитания │ │ (социальная политика) │
└───────────┬───────────────┘ └─────────────────────┬─────────────┘
┌──────┬────┼────────┬──────┐ ┌───────┬────────┬───────┼─────┬──────┐
\/ \/ \/ \/ \/ \/ \/ \/ \/ \/ \/
┌─────┐┌─────┐┌─────┐┌──────┐┌────┐ ┌─────┐┌────────┐┌──────┐┌────┐┌─────┐┌─────┐
│Об- ││Гра- ││Обес-││Обес- ││Эко-│ │За- ││Социаль-││Гума- ││Мо- ││Ох- ││Фи- │
│щест-││до- ││пече-││пече- ││ло- │ │ня- ││ная ││нитар-││ло- ││ра- ││зи- │
│вен- ││ус- ││ние ││ние ││ги- │ │тость││поддер- ││ная ││деж-││на ││чес- │
│ная ││трой-││жи- ││услу- ││чес-│ │на- ││жка ││поли- ││ная ││здо- ││кая │
│безо-││ство ││льем ││гами ││кая │ │се- ││отдель- ││тика ││по- ││ровья││куль-│
│пас- ││ ││(жи- ││город-││по- │ │ле- ││ных ││(обра-││ли- ││ ││тура │
│ность││ ││лищ- ││ского ││ли- │ │ния ││групп ││зова- ││ти- ││ ││и │
│ ││ ││ная ││хозяй-││ти- │ │ ││насе- ││ние, ││ка ││ ││спорт│
│ ││ ││поли-││ства ││ка │ │ ││ления ││куль- ││ ││ ││ │
│ ││ ││тика)││ ││ │ │ ││ ││тура) ││ ││ ││ │
└──┬──┘└──┬──┘└──┬──┘└───┬──┘└──┬─┘ └──┬──┘└────┬───┘└───┬──┘└──┬─┘└──┬──┘└──┬──┘
\/ \/ \/ \/ \/ \/ \/ \/ \/ \/ \/
┌───────────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ Муниципальные услуги │
└───────────────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
/\ /\
┌─────────────┴───────────────────────┐ ┌──────────────────┴──────────┐
│Ресурсное обеспечение муниципальной │<───────┤ Организационное обеспечение │
│деятельности (экономическая политика)│ │ муниципальной деятельности │
└─────────────────────────────────────┘ └─────────────────────────────┘
Рис. 3.2.1. Система целей муниципальной деятельности
Структуризация генеральной цели муниципальной деятельности, выделение частных муниципальных политик может производиться с разной степенью детализации. Внутри каждой частной цели могут быть выделены свои подцели и построено "дерево" целей. Выделим наиболее крупные подцели (подсистемы), а их дальнейшая детализация будет приведена в соответствующих главах учебника.
Для анализа распределим эти подсистемы на две группы. Каждая подсистема первой группы имеет своей целью удовлетворение какой-то конкретной потребности населения путем оказания соответствующих муниципальных услуг. Первую группу подсистем, в свою очередь, можно разбить на две большие подгруппы: подсистемы, обеспечивающие создание благоприятной среды обитания человека на территории муниципального образования, и подсистемы, обеспечивающие развитие самого человека (человеческого потенциала). Подсистемы второй группы напрямую не связаны с предоставлением конкретных муниципальных услуг и обеспечивают функционирование подсистем первой группы. Такое структурирование позволяет устанавливать степень удовлетворения основных жизненных потребностей населения, выявлять узкие места, формулировать цели и задачи развития муниципального образования, формировать частные муниципальные политики и принимать управленческие решения. Характеристика основных подцелей (подсистем) муниципальной деятельности представлена в табл. 3.2.1.
Таблица 3.2.1
Основные подцели (подсистемы) муниципальной деятельности
|
Подсистемы |
Цели подсистем |
Подсистемы следующего уровня |
|
Первая группа |
||
|
Безопасность |
Обеспечение
безопасности
проживания на
местном уровне |
Общественный порядок |
|
Безопасность на дорогах |
||
|
Пожарная безопасность |
||
|
Санитарно-эпидемиологическая
безопасность |
||
|
Безопасность при чрезвычайных
ситуациях |
||
|
Безопасность на водах |
||
|
Экологическая
безопасность |
Обеспечение
благоприятного
состояния
окружающей
природной среды |
Состояние воздушного бассейна,
водоемов, почв, борьба с шумом |
|
Градо-
устройство |
Создание
комфортной среды
проживания
(городской среды) |
Использование природных
факторов |
|
Планировка и застройка
территории |
||
|
Архитектурный облик |
||
|
Благоустройство территории |
||
|
Транспортная схема |
||
|
Озеленение |
||
|
Жилище |
Обеспечение
возможностей
улучшения
жилищных условий
граждан |
Обеспечение жильем малоимущих
граждан, нуждающихся в
улучшении жилищных условий |
|
Содействие жилищному
строительству |
||
|
Содействие созданию рынка
жилья |
||
|
Реконструкция устаревшего
жилищного фонда |
||
|
Жизне-
обеспечение |
Возможность
получения
качественных
услуг отраслей
городского
хозяйства |
Содействие развитию отдельных
отраслей городского хозяйства:
жилищно-коммунального,
городского транспорта, связи,
торговли, общественного
питания, бытового обслуживания |
|
Занятость и
условия
труда |
Обеспечение
возможности
трудоустройства
при благоприятных
условиях труда |
Содействие развитию малого
бизнеса |
|
Привлечение инвестиций на
территорию |
||
|
Участие в заключении трудовых
соглашений между работниками и
работодателями, в рассмотрении
трудовых споров |
||
|
Развитие
человеческого
потенциала |
Создание условий
для физического и
духовного
развития человека |
Развитие отраслей социальной
сферы (подробнее в разд. 3.4) |
|
Вторая группа |
||
|
Экономические
ресурсы |
Обеспечение
муниципальной
деятельности
экономическими
ресурсами |
Землепользование |
|
Природопользование |
||
|
Имущество |
||
|
Материальные ресурсы |
||
|
Финансы |
||
|
Управление |
Организационное
обеспечение
муниципальной
деятельности |
Вовлечение населения в процесс
муниципального управления |
|
Планирование |
||
|
Координация |
||
|
Кадровое обеспечение |
||
|
Информационное обеспечение |
||
|
Контроль |
||
В соответствии с приведенной структуризацией в муниципальном образовании может быть сформулирована градостроительная, жилищная, экологическая, социальная, образовательная, культурная, молодежная, спортивная, экономическая и иная политика.
Подсистема "Управление" занимает особое положение, выполняя организующую и координирующую роль, роль управляющего звена в системе муниципальной деятельности. Ее цель - организационное обеспечение муниципальной деятельности, превращение экономических и других ресурсов территории в жизненные блага для населения, а также скоординированное функционирование всех остальных подсистем.
Внутри подсистемы "Управление" следует особо выделить подсистему следующего порядка, связанную с вовлечением населения в процесс муниципального управления. Назовем ее "Местное сообщество". Ее цель - обеспечение возможности и условий для самоорганизации населения на местном уровне и участия его в управлении муниципальным образованием, принятии жизненно важных решений.
Специалист в области государственного и муниципального управления должен знать, какой должна быть политика муниципальной власти в той или иной сфере муниципальной деятельности, какие ресурсы необходимы для этого и откуда их взять, а самое главное - как создать систему эффективного управления всеми социально-экономическими процессами на муниципальном уровне.
Вопросы для самоконтроля
1. Что такое "муниципальная деятельность" и "муниципальная политика"?
2. Какие факторы и условия влияют на выработку целей муниципальной деятельности?
3. Какова главная (генеральная) цель муниципальной деятельности? На какие подцели ее можно разбить?
4. Какова роль управления в достижении целей муниципальной деятельности?
3.3. Муниципальные услуги
Общая характеристика муниципальных услуг
Муниципальная деятельность реализуется через систему муниципальных услуг, предоставление которых обеспечивает те или иные составляющие качества жизни. Управление оказанием муниципальных услуг является важнейшей составной частью муниципального управления, поэтому вопрос о муниципальных услугах является ключевым для понимания всех социально-экономических процессов, происходящих на местном уровне.
Муниципальная услуга является базовым элементом, клеткой муниципальной деятельности, основой экономических и социальных отношений между людьми на территории муниципального образования.
Прежде чем характеризовать систему муниципальных услуг, необходимо рассмотреть особенности услуги как продукта человеческой деятельности. Свои потребности человек удовлетворяет с помощью материальных благ и услуг. Материальные блага - это вещи, предметы, которые можно потрогать, подержать в руках: жилище, мебель, продукты питания, одежда, обувь, лекарства, телевизор и т.д. В давние времена, при натуральном хозяйстве, основную часть материальных благ люди производили для себя сами: выращивали хлеб, ткали ткани, шили одежду, изготавливали орудия производства и т.п. В современном обществе подавляющая часть материальных благ имеет форму товара, который человек приобретает в магазине, на рынке или в другом месте. Другая часть человеческих потребностей удовлетворяется с помощью услуг, не имеющих материальной формы. Основные различия между материальным благом и услугой представлены в табл. 3.3.1.
Таблица 3.3.1
Различия между материальным благом и услугой
|
Материальное благо (продукт) |
Услуга |
|
Осязаемость |
Неосязаемость |
|
Существует отдельно от
производителя |
Неотделима от производителя |
|
Качество можно измерить
с помощью определенных
параметров (характеристик) |
Качество колеблется в широких
пределах в зависимости от
производителя, места и времени
оказания (непостоянство
качества). Измерение качества
ряда услуг затруднено |
|
Подлежит сохранению в течение
определенного времени |
Не может быть сохранена
(свойство несохраняемости) |
|
Может перемещаться на
значительные расстояния |
Место производства и
потребления услуги совпадают
(свойство неперемещаемости) |
Несмотря на эти различия, очевидно, что и на производство материальных благ, и при оказании услуг тратится человеческий труд, который должен быть оплачен.
Часть услуг человек оказывает себе сам или члены семьи оказывают их друг другу в рамках домохозяйства. Например, женщина готовит пищу на всю семью. Но вы можете сходить в ресторан, работники которого окажут вам услугу по приготовлению пищи, а потом вымоют использованную вами посуду. Здесь услуга сопровождает материальный продукт (потребленные вами продукты питания). Одновременное предоставление товара и сопутствующих ему услуг - достаточно распространенное явление. Вы можете сами отремонтировать свою квартиру, а можете пригласить профессионалов-ремонтников, можете сами починить телевизор, купив необходимые для этого детали, а можете вызвать мастера, который продаст вам эти детали и произведет ремонт, и т.д. По мере развития цивилизации и разделения труда все меньшую долю услуг человек оказывает себе сам или в пределах домохозяйства и все чаще пользуется услугами со стороны. Отсюда можно сделать вывод, что потребности людей в них будут постоянно возрастать.
Не все услуги, в которых нуждается человек, связаны с местом его проживания (например, транспортные услуги вне поселения, туристические, курортные, банковские и др.). Однако подавляющее большинство услуг люди хотят получать там, где живут и работают. Именно их мы будем называть "муниципальными".
Муниципальными услугами называются такие услуги, которые предоставляются в месте проживания человека или вблизи от него и за обеспечение которых органы местного самоуправления несут определенную ответственность.
Понятие "муниципальные" в данном случае подразумевает не форму собственности производителя, а локальный характер, определяемый местом проживания человека. К муниципальным относится весь комплекс жилищно-коммунальных, транспортных (в пределах территории поселения), бытовых, торговых, образовательных, медицинских, культурных, досуговых и других услуг. К ним следует относить и обеспечение общественного порядка, обустройство и содержание территории, обеспечение ее экологического и санитарного благополучия и т.д. Даже то, что мы называем "комплексным социально-экономическим развитием" муниципального образования, означает не что иное, как целенаправленное изменение ситуации в сторону увеличения объема и повышения качества муниципальных услуг. По отношению к функции оказания муниципальных услуг населению все остальные функции местного самоуправления производны.
Использование термина "муниципальные услуги" не означает, что их должны оказывать сами органы местного самоуправления. Но они отвечают за то, чтобы люди имели возможность получать их на территории муниципального образования. Перечень основных муниципальных услуг, оказание которых обязана обеспечить местная власть, перечислен в законодательстве о местном самоуправлении в качестве его предметов ведения или вопросов местного значения. Их потребителями являются как жители, так и предприятия и организации, обслуживающие нужды населения. Школе или больнице нужны тепло, вода, электричество, вывоз мусора, услуги по ремонту помещений, больнице нужна стирка белья и т.д.
Специфические свойства муниципальных услуг:
- необходимость бесперебойного (для многих - круглосуточного) оказания услуг;
- необходимость рассредоточения оказания услуг по территории поселения с целью максимального приближения к месту проживания человека (для крупных городов это весьма сложная задача);
- увеличение числа потребителей услуг не влечет за собой уменьшения их полезности для каждого, а удовлетворение потребности в одной услуге не снижает потребности в другой (свойство "отсутствия соперничества");
- практическая невозможность ограничения доступа неограниченного круга потребителей к некоторым муниципальным услугам;
- местный монополизм исполнителей некоторых муниципальных услуг (водоснабжение, электроснабжение и т.п.). Такие услуги должны быть предметом особой заботы органов местного самоуправления.
Перечень, объемы и качество муниципальных услуг, предоставляемых населению на территории конкретного муниципального образования, могут изменяться в широких пределах, в зависимости от природно-климатических условий, социально-демографического состава населения, финансовых возможностей и др. С учетом этих факторов органы местного самоуправления, в соответствии с требованиями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 2003 года (ст. 53), должны самостоятельно устанавливать муниципальные минимальные социальные стандарты, определяющие объемы, качество и периодичность предоставления отдельных муниципальных услуг, а также нормативы расходов местных бюджетов на эти цели. Муниципальные социальные стандарты не следует путать с технологическими, экологическими, санитарными и другими стандартами и нормативами, которые устанавливаются федеральными правовыми актами и должны учитываться органами местного самоуправления при определении нормативов бюджетных расходов.
Классификация и система оплаты муниципальных услуг
До сих пор в сознании многих людей сохраняется представление о бесплатности или низкой стоимости услуг в сравнении с материальными продуктами. Это ошибка. В оказании услуг принимают участие работники, получающие за свой труд соответствующее вознаграждение. Оказание многих услуг предполагает потребление расходных материалов, энергоресурсов, использование специальной техники, зданий, помещений и т.п., приобретение и содержание которых также требует определенных затрат. Поэтому необходимо не просто платить за каждую услугу, но платить столько, чтобы поставщик мог окупить свои расходы и получить хотя бы минимальную прибыль. Иначе в условиях рыночной экономики никто оказывать муниципальные услуги не будет.
Объем финансовых ресурсов, необходимых органам местного самоуправления для предоставления муниципальных услуг, зависит от того, кто конкретно будет платить за них: потребитель, местный бюджет или оба они в какой-то мере. Самому исполнителю это в принципе безразлично. При прочих равных условиях органы местного самоуправления заинтересованы в том, чтобы потребители муниципальных услуг сами оплачивали их. Преимущества оплаты услуги ее потребителем:
- обеспечивается возможность количественной и качественной оценки услуги потребителем;
- появляется заинтересованность в экономном потреблении услуг;
- стимулируется качественная работа исполнителя.
Бесплатность или заниженная плата за муниципальную услугу развращает и исполнителя, и потребителя, а также всегда ведет к некачественной работе и расточительному использованию ресурсов.
Для определения наиболее целесообразной формы оплаты муниципальных услуг представим их классификацию (рис. 3.3.1).
┌───────────────┐
│ Виды │
│ муниципальных │
│ услуг │
└───────┬───────┘
┌─────────────┼───────────────┐
┌──────┴─────┐┌──────┴─────┐┌────────┴─────────┐
Вид │ Частные ││ Общест- ││ Общественные │
│ ││ венные ││по представлению, │
│ ││ ││ частные │
│ ││ ││ по потреблению │
└──────┬─────┘└──────┬─────┘└────────┬─────────┘
┌──────┴─────┐┌──────┴─────┐┌────────┴─────────┐
│Возможности ││ Сложность ││Высокая социальная│
│ оценки ││ оценки ││ значимость, │
Свойства│потребителем││потребителем││возможность оценки│
│ объема ││ объема ││ потребителем │
│ и качества ││ и качества ││объема и качества │
│ услуги ││ услуги ││ услуги │
└─────┬──────┘└──────┬─────┘└────────┬─────────┘
┌─────┴──────┐┌──────┴─────┐┌────────┴─────────┐
Способ │Потребителем││ Из бюджета ││ Смешанный: │
оплаты │ услуги ││ ││ потребители │
│ ││ ││ услуг и бюджет │
└────────────┘└────────────┘└──────────────────┘
Рис. 3.3.1. Классификация муниципальных услуг
Частные услуги характеризуются тем, что их оказание и потребление носит индивидуальный характер, т.е. они связаны с конкретными исполнителями и потребителями. Потребитель выступает в роли индивидуального заказчика. В этом случае и качество услуг может быть измерено потребителем. К числу таких услуг относится большинство бытовых и торговых услуг, такси и т.п. Они оплачиваются потребителями по сложившимся в рыночной среде ценам и тарифам.
Общественные услуги отличаются тем, что их производство и потребление носят общественный характер. Потребление не связано по времени ни с производством, ни с оплатой, а объем и качество не поддается непосредственному измерению потребителем. К общественным услугам может быть отнесено благоустройство и озеленение территории, содержание дорог и мест общего пользования, охрана общественного порядка, пожарная безопасность, содержание мест захоронения и др. Эти услуги должен оплачивать бюджет.
Услуги, общественные по форме их предоставления, но частные по характеру потребления в основном являются социально значимыми, их предоставление каждому гарантировано Конституцией РФ. К социально значимым услугам относятся охрана здоровья, возможность получения образования, доступ к достижениям культуры, который гарантируется государством каждому гражданину, независимо от уровня его материального благосостояния. В то же время должно быть обеспечено экономное потребление данных услуг, поэтому для их оплаты целесообразно сочетание личного и бюджетного финансирования, причем соотношения между ними могут быть самыми разными и неодинаковыми для различных групп населения.
"Бюджетными" муниципальными услугами называются такие услуги, которые полностью или частично финансируются из местного бюджета. К ним относятся общественные и большинство социально значимых услуг. В отдельных случаях бюджетными могут быть и некоторые частные услуги. Например, в ряде городов установлены льготы на услуги парикмахерских и бань для отдельных социальных групп. В этом случае бюджет должен компенсировать производителю потери его доходов.
Для получения некоторых дорогостоящих услуг в качестве третьего источника финансирования (кроме тарифа и бюджетного финансирования) могут использоваться различные системы страхования, например медицинское или страхование имущества от пожара.
Органы местного самоуправления должны непосредственно управлять или контролировать услуги местных монополистов, а также все бюджетные услуги. Цены и тарифы на них должны быть регулируемыми, их нельзя отдавать во власть рыночной стихии. Так, муниципалитеты многих крупных зарубежных городов сознательно финансируют потребление некоторых услуг, которые могли бы быть оплачены потребителем, например услуги общественного городского транспорта, снижением цен на которые (наряду с высокими тарифами за парковку автомобилей) муниципальные власти борются с переполнением центров городов индивидуальным автотранспортом.
Измерители объема и результативности муниципальных услуг
Необходимость экономии бюджетных средств на оказание муниципальных услуг делает злободневным вопрос об оценке объема услуги. Проблема не возникает, когда существует прямой измеритель: размер жилой площади, счетчик расхода электроэнергии, газа, воды, использования телефона при повременной оплате и т.п. Однако часто его нет, и приходится прибегать к косвенным, в качестве которых могут использоваться:
- с человека (вода при отсутствии приборов учета воды);
- с установки (радиоточка, телефон при отсутствии повременной оплаты);
- за вход (городской транспорт, музей);
- с квадратного метра жилой площади (теплоэнергия при отсутствии счетчика, вывоз мусора, лифт).
Выбор косвенного измерителя объема услуги не всегда очевиден и должен быть предметом анализа. Использование косвенных измерителей часто бывает выгодно поставщику, поскольку позволяет скрыть нерациональные расходы и производственные потери (например, тепла или воды в сетях). Поэтому везде, где только возможно, следует переходить на прямое измерение объема муниципальных услуг.
Важна также проблема распределения оплаты муниципальных услуг между различными категориями потребителей. Здесь можно использовать два принципа:
- принцип "равенства" - оплата производится по единому для всех тарифу;
- принцип "справедливости" - размер тарифа изменяется в зависимости от платежеспособности. Потребители с низким доходом платят меньше за единицу услуги. Для отдельных категорий граждан пользование той или иной муниципальной услугой может быть вообще бесплатным, хотя это и увеличивает нагрузку на других потребителей.
Не менее важная проблема - оценка эффективности, результативности оказания отдельных муниципальных услуг. При ограниченности финансовых средств муниципальной власти постоянно приходится решать вопрос, какие бюджетные услуги и в каком объеме предоставлять, а от каких отказываться. Результативность определяется с помощью показателей, характеризующих степень удовлетворения тех или иных потребностей населения или потери от отсутствия данной услуги. Самым важным индикатором такого рода служит увеличение или уменьшение количества обращений и жалоб населения на качество. Для отдельных видов услуг могут использоваться частные показатели результативности: время ожидания городского транспорта на остановке, периодичность вывоза бытовых отходов, температура в квартирах в отопительный период, расчетное время на устранение аварии в эксплуатации жилищного фонда, состояние городских дорог, время от вызова скорой помощи до момента ее прибытия и т.д. Эти показатели должны устанавливаться муниципальными социальными стандартами. Органы местного самоуправления должны уметь оценивать результативность каждой услуги, соизмерять полученный результат с затратами на его достижение (т.е. оценивать эффективность оказания услуги) и на основе такого сопоставления осуществлять выбор приоритетов.
Роль органов местного самоуправления
в оказании муниципальных услуг
Непосредственную работу по оказанию муниципальных услуг населению могут проводить предприятия и организации всех форм собственности и организационно-правовых форм, а также индивидуальные предприниматели. Для предоставления важнейших услуг, контроль над которыми местная власть не может передать никому, администрация муниципального образования имеет право создавать муниципальные предприятия и учреждения. Одновременно она должна создавать частному бизнесу благоприятные условия для оказания муниципальных услуг. Подробнее эти вопросы будут рассмотрены в главе 6.
Таким образом, роль органов местного самоуправления в оказании огромного спектра многообразных муниципальных услуг может быть различной:
- за первую группу муниципальных услуг органы местного самоуправления несут полную ответственность, обязаны обеспечить их предоставление населению и финансировать их из местных бюджетов (содержание дорог, благоустройство территории, содержание школьных зданий, мест захоронения и т.п.);
- за вторую группу муниципальных услуг основную ответственность и финансовую нагрузку несут органы государственной власти, а органы местного самоуправления содействуют в их оказании и участвуют в финансировании расходов (общественная, пожарная безопасность, социальная поддержка отдельных групп населения и т.п.);
- за третью группу муниципальных услуг органы местного самоуправления несут полную ответственность, хотя финансируют частично, в доле с населением и государством (льготные категории граждан). К этой группе относятся жилищно-коммунальные услуги, городской транспорт, детские дошкольные учреждения, медицинская помощь (кроме специализированной), культура и т.п.;
- четвертую группу муниципальных услуг (частные услуги) полностью финансируют их потребители, а органы местного самоуправления лишь создают условия для их оказания путем правового регулирования, сдачи в аренду помещений, предоставления земельных участков и т.д. (например, торговля, бытовое обслуживание, гостиницы);
- особую группу муниципальных услуг составляют справочно-информационные и согласовательно-разрешительные услуги, оказываемые непосредственно в органах местного самоуправления, а также услуги, связанные с рассмотрением жалоб и обращений граждан. По качеству предоставления этих услуг население часто оценивает всю работу органов местного самоуправления.
Управление процессом оказания муниципальных услуг, выбор наиболее эффективных измерителей и способов оплаты, сочетания личного и бюджетного финансирования услуг в различных сферах муниципальной деятельности, муниципального и частного секторов экономики при оказании муниципальных услуг является одним из ключевых аспектов искусства муниципальной политики.
Вопросы для самоконтроля
1. В чем различия между материальным продуктом и услугой?
2. Каково определение "муниципальных" услуг?
3. Какое значение имеют муниципальные услуги для повышения качества жизни населения?
4. Каковы основные особенности муниципальных услуг?
5. Как можно классифицировать муниципальные услуги?
6. Каковы способы измерения объема муниципальных услуг?
7. Какова роль органов местного самоуправления в оказании муниципальных услуг?
3.4. Человек в муниципальном управлении
Понятия человеческого потенциала и человеческого ресурса
Выше отмечалось, что человек в муниципальном управлении выступает в трех ролях: как цель, объект и источник власти - субъект управления. В связи с этим мы будем использовать термины "человеческий потенциал" (иногда говорят "человеческий капитал") и "человеческий ресурс".
Человеческий потенциал - это совокупность физических, духовных, культурных и иных качеств человека и населения в целом. Развитие человеческого потенциала, приращение человеческого капитала как раз и означает повышение качества жизни, которое является целью муниципальной деятельности.
Человеческий ресурс - это совокупность свойств людей, необходимых для воспроизводства жизни на территории муниципального образования и обеспечения самоуправления населения, т.е. для реализации роли человека как субъекта управления.
Иначе говоря, человеческий потенциал - это то, что мы вкладываем в человека, а человеческий ресурс - это то, что мы можем получить от него.
Понятия человеческого потенциала и человеческого ресурса тесно взаимосвязаны. Развивая и наращивая человеческий потенциал, вкладывая средства в укрепление физического здоровья, образование, культурное развитие населения, социальную поддержку отдельных категорий граждан, мы одновременно наращиваем и человеческий ресурс местного сообщества. В то же время приращение человеческого потенциала не означает пропорционального увеличения человеческого ресурса, поскольку для этого требуется еще готовность и желание человека принимать участие в решении вопросов местной жизни. Поэтому задача превращения человеческого потенциала в ресурс муниципального управления является одной из сложнейших задач органов местного самоуправления.
Основные направления развития человеческого потенциала на местном уровне представлены в табл. 3.4.1.
Таблица 3.4.1
Основные направления развития человеческого потенциала
на местном уровне
|
Направление |
Задачи |
|
Обеспечение
здоровья
человека |
Достижение экологического благополучия на территории |
|
Организация санитарно-эпидемиологического контроля и
надзора |
|
|
Развитие системы учреждений здравоохранения |
|
|
Организация лекарственного обеспечения населения |
|
|
Пропаганда здорового образа жизни, борьба с
пьянством и наркоманией |
|
|
Создание условий для занятия физической культурой и
спортом |
|
|
Создание условий для полноценного отдыха на
территории муниципального образования, формирование
рекреационных зон |
|
|
Образование |
Развитие образовательных учреждений общего,
профессионального и дополнительного образования |
|
Содействие созданию системы повышения квалификации
работников |
|
|
Содействие формированию системы платных
дополнительных образовательных услуг |
|
|
Культура |
Обеспечение возможности доступа всех слоев граждан к
достижениям культуры по приемлемым ценам |
|
Поощрение художественного творчества и
самодеятельности |
|
|
Сохранение памятников истории и культуры |
|
|
Пропаганда достижений культуры в средствах массовой
информации |
|
|
Социальная
защита
отдельных
групп
населения |
Создание комплексных центров социального
обслуживания |
|
Поддержка граждан пожилого возраста и инвалидов |
|
|
Поддержка семьи, материнства и детства |
|
|
Поддержка детей, оставшихся без попечения родителей |
|
|
Содействие гражданам, оказавшимся в критических
жизненных ситуациях |
|
|
Работа с
молодежью |
Поддержка молодежного предпринимательства |
|
Поддержка молодых семей |
|
|
Поддержка молодежных и детских общественных
организаций |
Реализация этих задач требует скоординированных действий органов местного самоуправления, государственной власти (с учетом разграничения полномочий между ними) и общественности. Подробнее эти вопросы рассматриваются в главе 5.
Вложения в человека, развитие его потенциала, наращивание человеческого капитала - самый выгодный вид вложения средств, хотя количественно оценить их эффективность довольно трудно.
Ориентация на развитие человеческого потенциала означает, что основной формой организации жизни поселения должна быть не традиционная форма производственного поселения (социальный цех градообразующих предприятий), а поселение как самоценность для человека, как среда обитания и общения, как место, где формируется особая общность людей - местное сообщество как часть гражданского общества, где каждый имеет возможность реализовать свои потребности, интересы, способности в рамках цивилизованных отношений.
Предпосылки использования человеческого ресурса
в муниципальном управлении
Превращение человеческого потенциала в главный фактор развития муниципального образования, использование его в качестве ресурса в муниципальном управлении является, как уже отмечалось, исключительно сложной проблемой и составляет стратегическую задачу муниципальной деятельности. В главе 1 были показаны возможные формы участия граждан в местном самоуправлении. Однако решение этой задачи осложняется отечественными традициями, для которых характерна сильная ориентация человека не на самого себя, а на органы власти всех уровней. Забота власти о рядовом жителе воспринимается как должное. Вследствие этого слаба ориентация жителей, особенно городских и в меньшей степени сельских, на экономическое и иное самообеспечение. Это явление принято называть социальным иждивенчеством, его преодоление потребует длительного времени.
Использование человеческого ресурса в муниципальном управлении основано на принципе субсидиарности. Как отмечалось в главе 1, согласно этому принципу решение каждого вопроса должно передаваться на возможно более близкий к гражданину уровень. Государству следует передавать в ведение местного самоуправления все те вопросы жизнеобеспечения (в том числе часть вопросов государственного значения), которые могут быть решены на местном уровне. Но и муниципальная власть должна стремиться оставлять на решение самих граждан и создаваемых ими различных структур гражданского общества (третьего сектора) все те вопросы жизнеобеспечения, которые они могут решать самостоятельно. Этот принцип на муниципальном уровне предусматривает субсидиарную ответственность власти и общественных структур за состояние дел в муниципальном образовании. Можно выделить такие сильные стороны третьего сектора в решении местных проблем, как умение удовлетворять потребности различных слоев населения, сочувствие и преданность, индивидуальный подход к решению проблем, умение завоевывать доверие. Их муниципальная власть должна использовать в полной мере.
Местные сообщества в муниципальном управлении
Разные слои населения в разной мере заинтересованы в решении тех или иных вопросов муниципальной жизни. Поэтому субсидиарное участие граждан в муниципальном управлении предполагает структуризацию населения на группы (слои), имеющие и отстаивающие те или иные корпоративные интересы. Эти группы мы будем именовать локальными местными сообществами, формируемыми внутри местного сообщества всего муниципального образования.
Выделяют четыре признака любого местного сообщества, определяющие его устойчивость [8]: население - общность людей, территория - ограниченное пространство, социальное взаимодействие, чувство сообщества (рис. 3.4.1).
┌────────────────────┐
│ Местное сообщество │
└─────────┬──────────┘
┌────────────────┬─────────┴────────┬─────────────────┐
┌──────┴─────┐┌─────────┴────────┐┌────────┴───────┐┌────────┴───────┐
│ Население -││ Территория - ││ Социальное ││ Чувство │
│ общность ││ ограниченное ││ взаимодействие ││ сообщества │
│ людей ││ пространство ││ ││ │
└──────┬─────┘└─────────┬────────┘└────────┬───────┘└────────┬───────┘
┌──────┴─────┐┌─────────┴────────┐┌────────┴───────┐┌────────┴───────┐
│- Демография││Границы: ││- Общие нормы ││- Членство │
│- История ││- географические ││ поведения ││ (свой, чужак) │
│- Этнография││- исторические ││- Общие органы ││- Самореализация│
│- Культура ││- административные││ самоуправления││ в сообществе │
└────────────┘│- экономические ││- Одинаковые ││- Общие │
│- информационные ││ общественные ││ разделяемые │
└──────────────────┘│ услуги ││ ценности │
│- Одни ││- Эмоциональные │
│ общественные ││ связи │
│ организации ││ │
│- Взаимосвязь в ││ │
│ экономической ││ │
│ деятельности ││ │
└────────────────┘└────────────────┘
Рис. 3.4.1. Основные признаки местного сообщества
Важнейшим из этих признаков является психологическое чувство сообщества, чувство соседства, поскольку степень его развитости определяет возможность совместно решать важные для людей проблемы.
В муниципальном образовании можно выделить множество разнообразных локальных местных сообществ, сформированных по разным признакам (рис. 3.4.2).
┌───────────────────┐ ┌───────────────────┐
│Предпринимательские│ │ Местные отделения │
│и финансовые круги │ │политических партий│
└────────────────┬──┘ └───┬───────────────┘
┌────────────────┐ │ │ ┌───────────────┐
│Профессиональные│ ┌─┴────────┴─┐ │Территориальные│
│ группы ├──┤ Локальные ├─┤ сообщества │
└────────────────┘ │ местные │ └───────────────┘
┌────────────────┐ │ сообщества │ ┌───────────────┐
│ Социальные ├──┤ ├─┤ Национальные │
│ группы │ └─┬────────┬─┘ │ и религиозные │
└────────────────┘ │ │ │ сообщества │
│ │ └───────────────┘
┌──────────────┴──┐ ┌───┴──────────┐
│Благотворительные│ │ Организации │
│ организации │ │ по интересам │
└─────────────────┘ └──────────────┘
Рис. 3.4.2. Локальные местные сообщества
в муниципальном образовании
Взаимоотношения этих локальных сообществ с органами местного самоуправления основаны на поддержке и защите их интересов:
- предпринимательские и финансовые круги заинтересованы в развитии своего бизнеса и создании для этого благоприятных условий на местном уровне;
- местные отделения политических партий заинтересованы в проведении политики своих партий на муниципальном уровне;
- группы по профессиональным интересам (шахтеры, металлурги, строители, научные работники, инженерная интеллигенция, педагоги, медики, работники культуры и др.), а также их официальные органы - профсоюзы отстаивают профессиональные интересы отдельных групп;
- социальные организации выражают корпоративные интересы отдельных социальных слоев населения (ветеранские, женские, молодежные, общества инвалидов и т.п.);
- территориальные организации выражают интересы малых территориальных сообществ (органы территориального общественного самоуправления, товарищества собственников жилья, жилищно-строительные и гаражные кооперативы, дачные товарищества и т.п.);
- национальные общины, религиозные организации разных конфессий заинтересованы в сохранении своих национальных и культурных традиций, образа жизни, объектов религиозного культа;
- благотворительные организации (фонды, попечительские советы, волонтерские организации школьников, студентов, пенсионеров и др.) хотели бы рассчитывать на поддержку своих акций и начинаний органами местного самоуправления;
- организации по интересам (правозащитные, экологические, по борьбе с наркоманией, защите животного и растительного мира, культурные, спортивные, туристические, охотники и рыболовы, собаководы и т.п.) также рассчитывают на поддержку органами местного самоуправления своих программ и действий.
Вопросы взаимодействия муниципальной власти с предпринимательскими кругами (второй сектор общества) рассматриваются в главе 6. Политические партии проявляют активность на местном уровне далеко не всегда. Все остальные локальные местные сообщества могут быть юридически оформленными и неоформленными. Юридически оформленные являются некоммерческими организациями (НКО). Согласно Гражданскому кодексу РФ, они могут иметь организационно-правовую форму общественной организации, религиозной организации, потребительского кооператива, объединения юридических лиц, фонда, учреждения и т.д.
НКО и другие локальные местные сообщества готовы принимать участие в выработке муниципальной политики и в муниципальном управлении и несут субсидиарную ответственность с муниципальной властью лишь в той мере, в которой это будет отвечать их корпоративным интересам. Поэтому местная власть должна знать типы и состав локальных местных сообществ, имеющихся в данном муниципальном образовании, внимательно изучать их интересы и потенциал и уметь работать с каждым из них.
Информированность населения как предпосылка
использования человеческого ресурса
в муниципальном управлении
Для того чтобы местные сообщества могли участвовать в выработке муниципальной политики и в процессе муниципального управления, они должны быть прежде всего хорошо информированы о социально-экономическом положении, задачах, которые ставит перед собой муниципальная власть, роли, которую может сыграть каждое местное сообщество в их решении. В связи с этим деятельность муниципальной власти должна носить открытый характер.
В настоящее время намерения, решения и действия органов местного самоуправления в большинстве случаев не обладают необходимой информационной прозрачностью. Между тем в условиях самоуправления население должно не только быть осведомлено о деятельности муниципальной власти, но и иметь возможность выражать свое мнение о ней. Его можно узнать путем проведения опросов, анализа писем и обращений граждан, публикаций в средствах массовой информации. Тем самым обеспечивается обратная связь населения и власти (рис. 3.4.3). Важным индикатором мнения населения о деятельности органов местного самоуправления являются муниципальные выборы.
┌─────── Информация о деятельности органов ───┐
│ \/
┌──────┴───────┐ ┌───────────┐
│ Органы ├─── Правовые акты ------------->│ │
│ местного ├─── Результаты деятельности --->│ Население │
│самоуправления│ органов МСУ │ │
└──────────────┘ └────┬──────┘
/\ Обратная связь │
│ │
└─── Мнения, отношения, интересы, критика ─────┘
Рис. 3.4.3. Схема взаимосвязей
органов местного самоуправления с населением
Хорошая информированность населения о положении дел в муниципальном образовании и о перспективах его развития составляет основу "информированного согласия", когда люди знают, понимают и поддерживают муниципальную власть. Каналы информирования населения о политике и практической деятельности муниципальной власти весьма разнообразны. Основные из них - личные встречи руководителей с населением, информационные стенды, справочно-информационные материалы, "горячие линии", справочно-информационная служба, средства массовой информации, библиотеки и т.п. (рис. 3.4.4).
┌────────────────────────────────────────────────────┐<──┐
┌─ -->│ Органы местного самоуправления ├──┐
│ └───┬──┬───────────────┬───────────┬─────────────┬───┘ ││
│ │/\ │/\ │/\ │/\ │
│ │ ││ ││ ││ ││ ││
┌──────┴─┐│ ┌────────────┐│ │ ┌────────┐ │ │
│ │Информа-││││Справочно- │││ │││Работа с│ ││ ││
│ционные ││ │информацион-││ │ │ библио-│ │ │
│ │ стенды ││││ные службы │││ │││ теками │ ││ ││
└──────┬─┘│ └───────┬────┘│ │ └─────┬──┘ │ │
┌┴────────┐│┌─┴┴───────┐│┌────┴┴──┐┌──────┴┴─────┐│┌────┴┴───┐┌┴┴────┐
│Обращения│││Встречи с │││"Горячая││ Работа с │││ Прием ││Работа│
│населения│││населением│││ линия" ││общественными│││населения││со СМИ│
│ │││ │││ ││организациями│││ ││ │
└┬────────┘│└─┬┬───────┘│└────┬┬──┘└──────┬┬─────┘│└────┬┬───┘└┬┬────┘
│ │ │ │ │ │ │ │
│ \/\/│ \/ \/│ \/│ \/ \/│ ││
┌──────┴───────────────┴───────────┴─────────────┴──┐<─┘
└─ -- ─┤ Население ├─ ─┘
└───────────────────────────────────────────────────┘
-------> Информирование (прямая связь)
- - - -> Обратная связь
Рис. 3.4.4. Основные каналы информирования населения
органами местного самоуправления
Личные встречи главы муниципального образования, депутатов, руководителей органов и должностных лиц местного самоуправления с жителями являются одной из важнейших форм информирования населения. Они должны проводиться регулярно, по утвержденному графику. Достоинство этой формы в том, что жители могут на месте задавать интересующие их вопросы и получать ответы.
Справочно-информационные материалы могут размещаться на стендах, устанавливаемых на улицах, в помещениях местной администрации, в местах приема населения, а также распространяться через почтовые ящики.
Главы и другие должностные лица муниципальных образований могут проводить тематические "горячие линии" с гражданами, обычно по телефону. Такая форма общения не только позволяет жителям получать оперативную информацию из первых рук, но и помогает руководителям местной администрации лучше узнавать о нуждах и проблемах населения, состоянии дел на местах, снимать напряженность в решении отдельных вопросов.
Отдельные вопросы решаются с помощью справочно-информационной службы, куда приходят или звонят граждане.
Среди всех форм информирования населения особо выделяются печатные, радио и телевизионные средства массовой информации. СМИ лучше, чем другие источники, способны доносить достоверную информацию. Особенно важно развитие местных каналов вещания. Выпускаются муниципальные газеты, действуют теле- и радиостудии. Федеральное законодательство относит к полномочиям органов местного самоуправления учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов и иной официальной информации.
Для организации эффективного взаимодействия со СМИ в муниципальных органах могут создаваться специальные подразделения: пресс-центр, центр общественных связей, информационное агентство, может быть введена должность пресс-секретаря. Эти структуры обеспечивают взаимодействие со СМИ на постоянной основе, снабжают их информацией о деятельности органов местного самоуправления, проводят аккредитацию представителей СМИ, организуют сотрудничество с представителями СМИ других муниципальных образований, проведение круглых столов, брифингов и пресс-конференций, осуществляют консультирование и подготовку важнейших выступлений первых лиц муниципального образования и т.д.
Значительными возможностями в информировании населения о деятельности органов местного самоуправления располагают библиотеки. Органы местного самоуправления, как правило, не видят партнера в библиотеке, не осознают значимость и эффективность совместной работы по формированию гражданского общества. Сотрудники библиотек должны изучать информационные потребности местного сообщества, собирать воедино информационные потоки, создаваемые местным самоуправлением.
Одной из форм информирования населения могут стать информационно-аналитические и консультативно-информационные центры, методические кабинеты, создаваемые при местных администрациях. В них должны иметься подборка нормативно-правовых актов по вопросам местного самоуправления, пакет типовых документов, необходимых для регистрации органов ТОС и других некоммерческих организаций, информационная литература. В центрах и кабинетах должны работать компетентные специалисты, способные продемонстрировать жителям выгоду различных форм самоорганизации, а также указать на проблемы, с которыми они могут столкнуться при осуществлении собственных инициатив.
Население должно иметь возможность сравнивать местную ситуацию с другими близкими по типологии муниципальными образованиями. Такую информацию можно получить из средств массовой информации, по сети Интернет, от союзов и ассоциаций муниципальных образований.
Гласность в муниципальном управлении и информированность населения в конечном итоге способствуют превращению обывателя в гражданина.
Механизмы взаимодействия органов местного самоуправления
с некоммерческими организациями
Учитывая значительный потенциал некоммерческих организаций в решении местных проблем, органы местного самоуправления должны быть заинтересованы в налаживании эффективного взаимодействия с ними. Тем самым снижается социальная напряженность в местном сообществе, экономятся бюджетные средства за счет передачи НКО некоторых административных функций, привлекаются дополнительные (от отечественных и зарубежных благотворительных фондов) источники финансирования путем создания силами НКО социально значимых проектов и программ и получения грантов на их реализацию, использования ресурсов благотворительности и потенциала волонтерской деятельности.
Существуют различные формы взаимодействия муниципальных органов с НКО и их поддержки. Чаще всего их подразделяют на экономические и неэкономические (рис. 3.4.5).
┌────────────────────────────────────────────┐
│ Формы поддержки некоммерческих организаций │
│ органами местного самоуправления │
└──────────────────────┬─────────────────────┘
┌───────────────┴────────────┐
┌─────────┴────────┐ ┌────────┴────────┐
┌┤ Экономические │ ┌┤ Неэкономические │
│└──────────────────┘ │└─────────────────┘
│ ┌─────────────────────┐ │ ┌────────────────┐
├─┤ Гранты и субсидии │ ├─┤ Организационная│
│ └─────────────────────┘ │ │ помощь │
│ ┌─────────────────────┐ │ └────────────────┘
│ │ Соглашения о │ │ ┌────────────────┐
├─┤ сотрудничестве с │ ├─┤ Методическая │
│ │финансовыми условиями│ │ │ помощь │
│ └─────────────────────┘ │ └────────────────┘
│ ┌─────────────────────┐ │ ┌────────────────┐
├─┤ Налоговые льготы │ ├─┤Консультационная│
│ └─────────────────────┘ │ │ помощь │
│ ┌─────────────────────┐ │ └────────────────┘
├─┤ Муниципальный заказ │ │ ┌────────────────┐
│ └─────────────────────┘ ├─┤ Обучение │
│ ┌─────────────────────┐ │ │ кадров НКО │
│ │Другие экономические │ │ └────────────────┘
└─┤ формы │ │ ┌────────────────┐
└─────────────────────┘ └─┤ Другие неэконо-│
│ мические формы │
└────────────────┘
Рис. 3.4.5. Формы поддержки некоммерческих организаций
органами местного самоуправления
На практике в отношениях органов местного самоуправления с НКО остаются некоторые проблемы.
1. Неготовность чиновников к партнерским отношениям с НКО. Органы муниципального управления часто рассматривают НКО как объект управления, который нужно организовывать и контролировать, что является проявлением командно-административного стиля управления советских времен. НКО, в свою очередь, считают независимость самоцелью и категорически отказываются от отношений, где есть хоть какой-то намек на руководящую роль и контроль со стороны органов власти.
2. Неопределенность в том, кто в администрации должен взаимодействовать с НКО - специальный отдел или отраслевые структурные подразделения.
На процесс взаимодействия органов муниципального управления с организациями третьего сектора влияют также внутренние факторы в среде НКО, такие как наличие или отсутствие лидера, готовность или неготовность к объединению с другими НКО и пр.
Изучение местных сообществ и работа по их вовлечению в процесс муниципального управления требуют подготовки соответствующих кадров. В зарубежных странах, например в США, появилась такая профессия, как специалист по развитию местных сообществ. Одна из ее задач - помощь людям в освоении новой системы социальных ценностей. Для России в условиях перехода от тоталитарного общества к демократическому и от психологии социального иждивенчества к самоуправлению и самоорганизации граждан эта проблема особенно актуальна.
Механизмы взаимодействия органов местного самоуправления
с органами территориального общественного самоуправления
Возможности ТОС в решении многих задач жизнеобеспечения населения были показаны в главе 1. Для их реализации органы местного самоуправления должны организовать эффективное взаимодействие с органами ТОС, которое возможно по нескольким направлениям:
- развитие территории - составление планов, программ совместной деятельности;
- использование местных ресурсов - разработка и согласование механизмов выполнения программ совместной деятельности по комплексному развитию территории;
- координация деятельности по работе с детьми, подростками, социально незащищенными слоями и т.п.;
- контроль содержания жилищного и нежилого фонда, работы предприятий социальной и бытовой инфраструктуры;
- проведение разъяснительной работы среди населения, информирование жителей о мероприятиях, проводимых органами местного самоуправления.
Взаимодействие органов местного самоуправления и ТОС должно основываться на принципах добровольности, самостоятельности ТОС при решении собственных задач, взаимного интереса при решении вопросов совместной компетенции и взаимной ответственности.
Сложившаяся практика взаимодействия муниципальной власти с органами ТОС различна - от чрезмерной опеки до эпизодического поверхностного общения. Ряд муниципальных образований практикует бюджетную оплату труда руководителей ТОС, предоставление им льгот по оплате жилья и коммунальных услуг. В некоторых муниципальных образованиях созданы советы руководителей органов ТОС. Они владеют ситуацией на местах, знают настроения людей и могут оказать существенную помощь в решении муниципальных проблем.
Органы ТОС, проводящие отдельные акции на договорной основе с местной администрацией, наделяются необходимыми для этого средствами. Условия и порядок выделения бюджетных средств определяются уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа. Органы местного самоуправления, передавая органам ТОС на договорной основе отдельные муниципальные полномочия вместе с необходимыми материальными и финансовыми ресурсами, вправе осуществлять контроль над реализацией этих полномочий.
Механизмы привлечения местных сообществ и граждан
к участию в муниципальном управлении
Для привлечения отдельных местных сообществ и граждан к участию в муниципальной деятельности могут быть использованы формы, представленные на рис. 3.4.6.
┌──────────────┐ ┌─────────────────┐
│ Привлечение │ │ Привлечение │
│ к процессу │ │ к разработке │
│ планирования │ │ и обсуждению │
│ и бюджетному │ │ местных │
│ процессу │ │нормативных актов│
└──────────┬───┘ └───┬─────────────┘
┌───────────────────┐┌──┴─────────────┴──┐┌───────────────────┐
│Привлечение органов││ Формы привлечения ││ Привлечение │
│ ТОС к решению ├┤ местных сообществ ├┤предпринимательских│
│ проблем локальных ││и граждан к участию││и финансовых кругов│
│ территорий ││ в муниципальном ││ к развитию │
│ ││ управлении ││ территории │
└───────────────────┘└─────────┬─────────┘└───────────────────┘
┌─────────┴─────────┐
│ Привлечение НКО │
│ к участию в │
│ отдельных акциях │
└───────────────────┘
Рис. 3.4.6. Формы привлечения местных сообществ
и граждан к участию в муниципальном управлении
Механизмами такого привлечения могут быть создание временных и постоянных рабочих групп, инициативных групп, консультативных советов, проведение опросов населения и публичных слушаний, организация взаимодействия с союзами предпринимателей и т.п.
Как отмечалось выше, привлечение граждан и локальных местных сообществ к реальному участию в муниципальном управлении представляет собой достаточно сложную задачу в условиях отсутствия соответствующих традиций и сложившегося отчуждения рядовых жителей от любой власти. Поэтому местная власть должна принимать специальные меры, способствующие достижению реального участия граждан в муниципальном управлении. Основные направления этой работы следующие.
1. В уставе муниципального образования должны быть закреплены процедуры, позволяющие отдельным гражданам и общественным группам прямо выражать свое отношение к местным проблемам и участвовать в их решении на всех этапах. Граждане должны иметь нормативно оформленную возможность предлагать решения, конкретные проекты; участвовать в осуществлении тех решений и проектов, в которых они наиболее заинтересованы.
2. Необходимо разрабатывать и осуществлять муниципальные программы информированного согласия, которые помогали бы людям поверить в возможности своими силами повышать качество жизни на местном уровне. В частности, необходима специальная муниципальная структура по поддержке гражданских инициатив, т.е. должно быть такое место, куда человек или группа граждан могут обратиться со своей инициативой.
3. Работа по обеспечению информированного гражданского согласия должна вестись постоянно, на долговременной основе.
Только при соблюдении этих условий человеческий ресурс может способствовать процветанию и развитию муниципального образования.
Вопросы для самоконтроля
1. Что такое человеческий потенциал и человеческий ресурс? Как связаны между собой эти понятия?
2. Каковы основные направления развития человеческого потенциала на местном уровне?
3. В чем трудности использования человеческого ресурса в муниципальном управлении?
4. Какого типа вопросы муниципальной жизни могут эффективнее всего решаться силами общественности?
5. Какие основные местные сообщества есть в вашем муниципальном образовании?
6. Какие основные каналы используются для информирования населения о деятельности муниципальной власти?
7. Каковы основные формы поддержки некоммерческих организаций органами местного самоуправления?
8. С помощью каких методов и форм местная власть может стимулировать участие местных сообществ и граждан в муниципальном управлении?
3.5. Стратегический подход к муниципальному управлению
Необходимость стратегического подхода
к муниципальному управлению
При характеристике специфики муниципального управления отмечались сложность обеспечения стратегического подхода и тенденция использования всех имеющихся ограниченных ресурсов для решения неотложных текущих задач. Ошибочность такого подхода проявляется не сразу, а через некоторое время. Для оценки необходимости и значимости стратегического подхода к муниципальному управлению рассмотрим условия, в которых действует муниципальная власть.
Нынешняя ситуация в муниципальном управлении характеризуется хроническим дефицитом финансовых и материальных ресурсов. Поэтому главные усилия муниципальных властей оказываются направленными на ликвидацию постоянно возникающих сигналов о рассогласованиях и разрывах в каждом отдельном процессе, попадающем в зону их внимания. Огромный поток таких сигналов, поступающих на разные уровни муниципального управления, вызывает несогласованность действий по их устранению.
Другой источник кризисных явлений в муниципальном управлении - деятельность ряда вертикально ориентированных финансово-промышленных групп на территории муниципального образования, заинтересованных в подчинении местных экономических ресурсов своим корпоративным интересам и безразличных к вопросам развития территории. Следствием этого зачастую является спад производства или даже банкротство градообразующих предприятий со всеми вытекающими отсюда последствиями для муниципального образования.
Еще один источник кризисных явлений - несовершенство системы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ, в первую очередь в вопросах разграничения полномочий и в сфере финансов.
При одновременном проявлении подобных неблагоприятных внешних воздействий, зачастую трудно прогнозируемых, органам муниципальной власти сложно увидеть ясную перспективу развития и определить стратегию своей деятельности. Борьба между стратегическим и тактическим отношением к местным ресурсам, между стратегиями выживания и развития часто завершается в пользу первой. В менталитете руководителей всех уровней все еще сильны стереотипы мобилизационной экономики. Пожалуй, только необходимость переизбираться через определенное время заставляет их как-то соотносить решение тактических и стратегических задач.
В то же время задачи стратегического управления на муниципальном уровне могут быть решены только вместе со стратегическими целями и задачами государства. Необходимость в согласовании стратегий структур различных уровней власти вызывает потребность в едином правовом пространстве, непротиворечивом законодательстве, единой системе статистической, финансовой и другой отчетности, организации эффективного взаимодействия органов управления в различных сферах общественного (государственного и муниципального) сектора. Поэтому важной составной частью стратегического управления на муниципальном уровне является целенаправленная работа по согласованию интересов населения муниципального образования с интересами государственной власти и хозяйствующих субъектов.
Сущность стратегического подхода
к муниципальному управлению
Стратегическое управление отвечает на вопросы о том, каким способом можно строить прогнозы, как соотносить желаемое будущее состояние с сегодняшней ситуацией, разрабатывать планы и достигать поставленных целей.
Стратегический подход к муниципальному управлению означает взаимоувязанное управление состоянием и изменением (развитием). Это антитеза существующему во многих муниципалитетах приоритету решения текущих, повседневных задач.
Вопросы текущего функционирования и развития муниципального образования тесно взаимосвязаны. В то же время между текущими и перспективными задачами, между сохранением равновесия и его нарушением существует объективное противоречие. Сложность его разрешения определяется не только ограниченностью ресурсов в каждый конкретный момент времени, но и сопротивлением существующих структур управления и работающих в них руководителей и специалистов любым изменениям и преобразованиям, затрагивающим их интересы. По этой причине погибло и продолжает погибать множество ценных инициатив во всех областях человеческой деятельности, в том числе и в муниципальном управлении.
Сущность стратегического подхода к муниципальному управлению составляет переход от приоритета краткосрочных целей к приоритету долгосрочных, от ориентации на решение текущих задач к ориентации на решение перспективных проблем.
Целостная система стратегического управления муниципальной деятельностью предполагает наличие в муниципальном образовании ее важнейших компонентов, представленных на рис. 3.5.1.
┌──────────────┐
│ Компоненты │
└───────┬──────┘
┌───────────────────────────┐ │ ┌───────────────────────────┐
│ Принята идеология │ │ │ Преобразована │
│(философия) стратегического├─┼─┤ организационная │
│ управления │ │ │ структура управления │
└───────────────────────────┘ │ └───────────────────────────┘
┌───────────────────────────┐ │ ┌───────────────────────────┐
│ Создана концепция │ │ │Распределены роли и функции│
│ перспективного развития ├─┼─┤ между органами и уровнями │
│ │ │ │ управления развитием │
└───────────────────────────┘ │ └───────────────────────────┘
┌───────────────────────────┐ │ ┌───────────────────────────┐
│ Определены долгосрочные │ │ │Разработано методическое и │
│ цели и ориентиры развития ├─┼─┤информационное обеспечение │
└───────────────────────────┘ │ └───────────────────────────┘
┌───────────────────────────┐ │ ┌───────────────────────────┐
│ Определены этапы и │ │ │Созданы специальные органы │
│ способы достижения ├─┼─┤и структуры по координации │
│ стратегических целей │ │ │и контролю за реализацией │
│ │ │ │стратегии развития │
└───────────────────────────┘ │ └───────────────────────────┘
┌──────────────┴─────────────────┐
│ Подобран, обучен и эффективно │
│ расставлен персонал управления │
│ развитием │
└────────────────────────────────┘
Рис. 3.5.1. Компоненты системы стратегического управления
муниципальной деятельностью
Таким образом, понятие "стратегическое управление" значительно шире понятия "стратегическое планирование". Второе является лишь одной из составных частей первого. Вопросы стратегического планирования как составной части комплексного социально-экономического развития муниципального образования рассматриваются в главе 7.
Схема стратегического управления муниципальной деятельностью может быть представлена в виде четырех блоков.
1. Блок целеобразования и целеполагания.
2. Блок нормативно-правового проектирования.
3. Блок организационного проектирования.
4. Блок планирования (рис. 3.5.2).
┌────────────────────┐ ┌────────────────────────────────────────┐
│ Блок │ │ Выработка общей стратегии развития. │
│ целеобразования ├─>│ Разработка на ее основе частных муни- │
│ и целеполагания │ │ ципальных политик, программ и проектов │
└────────┬───────────┘ └────────────────────────────────────────┘
\/
┌────────────────────┐ ┌────────────────────────────────────────┐
│ Блок │ │Формирование системы нормативно-правовых│
│нормативно-правового├─>│актов (постановлений, решений и т.д.), │
│ проектирования │ │гарантий и норм их реализации │
└────────┬───────────┘ └────────────────────────────────────────┘
\/
┌────────────────────┐ ┌────────────────────────────────────────┐
│ Блок │ │ Формирование системы органов власти │
│ организационного ├─>│ и управления, за которыми закрепляется │
│ проектирования │ │ определенный набор задач и функций │
└────────┬───────────┘ └────────────────────────────────────────┘
\/
┌────────────────────┐ ┌────────────────────────────────────────┐
│ Блок │ │ Разработка плана действий по достижению│
│ планирования ├─>│ стратегических целей развития │
│ │ │ муниципального образования │
└────────────────────┘ └────────────────────────────────────────┘
Рис. 3.5.2. Схема стратегического управления
муниципальной деятельностью
Целеобразование и целеполагание - это выработка общей стратегии развития муниципального образования и разработка на ее основе частных муниципальных политик, программ и проектов.
Нормативно-правовое проектирование - формирование системы нормативно-правовых актов (постановлений, распоряжений, регламентов, процедур, инструкций, предписаний и т.д.), социальных гарантий и норм их реализации. Любые замыслы и программы не будут исполнены, если они не доведены до уровня обязательных для исполнения нормативно-правовых актов.
Организационное проектирование - формирование организационных структур, за которыми закрепляется определенный набор задач и функций. Без их наличия реализация стратегических задач будет невозможной.
Планирование - разработка плана действий по достижению стратегических целей развития муниципального образования, в котором должны быть обеспечены увязка деятельности всех организационных структур во времени и их взаимодействие, направленное на эффективное использование и приращение экономических, пространственных, человеческих и иных ресурсов территории.
Основная проблема здесь заключается в сложности достижения баланса между этими типами работ и их синхронизации. Наиболее характерной ошибкой является разрыв между смыслом и содержанием стратегического управления (блок целеполагания) и организационным проектированием. Структуры управления наиболее консервативны, их восприимчивость к новым целям и типам задач, новым методам работы довольно низка. Каждый раз при возникновении ситуации, требующей инновационных подходов, ее развитие упирается в необходимость производить серьезные изменения в организационных структурах.
Мы иногда становимся свидетелями неэффективных реорганизаций структур управления. Типичная ситуация: новая функция или задача - новое рабочее место или структурное подразделение. Однако зачастую более эффективное решение заключается в изменении приоритетов в работе действующих структур, функциональных связей, организации рабочих мест, повышении квалификации сотрудников, т.е. в создании нового ресурса за счет организационных изменений. Самое простое, на первый взгляд, решение - создать под новую задачу новую организационную структуру без взаимодействия со старой - не дает ожидаемого эффекта. Скорее наоборот: новое структурное подразделение как органически чуждое существующей организационной структуре отторгается ею, а сама новая задача компрометируется неспособностью руководства реализовать ее.
Изменение технологии муниципального управления
при стратегическом подходе
Стратегический подход к муниципальному управлению требует кардинального пересмотра всей его идеологии, сложившейся технологии управления, практики принятия решений и распределения ресурсов (табл. 3.5.1).
Таблица 3.5.1
Традиционный и стратегический подходы
к муниципальному управлению
|
Традиционный |
Стратегический |
|
Приоритет целей |
|
|
Краткосрочные |
Долгосрочные |
|
Предмет ориентации |
|
|
Задачи |
Проблемы |
|
Взаимоотношения с населением |
|
|
Подчинение |
Понимание |
|
Участие населения в решении местных проблем |
|
|
Пассивное |
Активное |
|
Характер деятельности местной власти |
|
|
Закрытый |
Открытый (публичный) |
|
Характер принятия решений |
|
|
Социально-корпоративный |
Нормативно-правовой |
|
Характер использования ресурсов |
|
|
Акцент на распределение
имеющихся ресурсов |
Акцент на приращение ресурсов |
|
Мобилизационное
использование |
Плановое приращение и
использование |
|
Тип планирования |
|
|
На основе ситуационных
решений |
Перспективное планирование с
использованием маркетингового
подхода и опорой на поддержку
населения |
|
Тип структуры управления |
|
|
Ведомственный (линейно-
функциональный) |
Программно-функциональный |
В отдельных сферах управления этот пересмотр означает следующее.
1. В сфере взаимодействия власти и населения - переход:
- от жесткой административной иерархии к равноправию и сотрудничеству;
- от опоры на административные (принудительные) рычаги власти к опоре на авторитет и влияние власти;
- от подчинения к пониманию;
- от пассивного к активному участию населения в решении местных вопросов;
- от закрытого к открытому характеру деятельности местных органов власти;
- от социально-корпоративного (лидер и его команда на основе собственных представлений и интересов) к нормативно-правовому характеру принятия решений, к четким регламентам и процедурам.
2. В сфере использования ресурсов - переход:
- от акцента на распределение имеющихся материальных, финансовых и других ресурсов к акценту на приращение этих ресурсов на основе стратегического планирования и управления;
- от мобилизационного использования (на неотложные нужды) к плановому типу приращения и использования ресурсов.
3. В сфере планирования - переход от акцента на принятие оперативных (ситуативных) решений к перспективному планированию с использованием маркетингового подхода и опорой на поддержку населения.
4. В сфере организации и структуры управления - переход:
- от раздельного решения вопросов функционирования и развития к совместному, согласованному;
- от ведомственного к программно-функциональному типу структуры управления.
Маркетинговый подход к муниципальному управлению
Одним из важных компонентов стратегического подхода к муниципальному управлению в условиях рыночной экономики является маркетинговый подход. Если в сфере бизнеса он нацелен на создание благоприятных условий для сбыта продукции хозяйствующего субъекта и максимизацию прибыли, то в муниципальном управлении он направляет органы местного самоуправления на такой тип развития муниципального образования, при котором достигается максимальное удовлетворение нужд потребителей муниципальных услуг. Тем самым повышается имидж территории, ее конкурентоспособность и привлекательность как места проживания, посещения или деятельности для различных групп потребителей.
За последние годы теория территориального (регионального и муниципального) маркетинга стала активно развиваться и использоваться в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. При этом следует учитывать, что поскольку цели муниципальной деятельности носят некоммерческий, социальный характер, то и муниципальный маркетинг можно характеризовать как вид некоммерческого, социального маркетинга.
С точки зрения потребителей муниципальных услуг и других общественных благ территория города может рассматриваться как место постоянного или временного проживания или деятельности. Процесс принятия решения потребителем при выборе территории проживания или деятельности включает в себя уяснение потребности (требований) к условиям проживания или деятельности и оценку альтернативных вариантов их удовлетворения. В связи с этим важнейшей задачей органов местного самоуправления становится полное, своевременное и квалифицированное доведение необходимой информации до потребителей, что позволит им легче и объективнее провести сравнение конкурентных территорий и условий жизнедеятельности.
Факторами, определяющими конкурентные преимущества города, могут быть не только объективные внешние и внутренние условия (природная среда, экологическая ситуация, параметры социально-экономического положения, уровень благоустройства и др.), но и наличие у муниципальной власти осознанной стратегии развития, ориентированной на нужды потребителей муниципальных услуг и других общественных благ территории.
Субъектами муниципального маркетинга являются производители общественных благ на территории муниципального образования, а объектами - их потребители.
Основным субъектом муниципального маркетинга являются органы местного самоуправления как организаторы предоставления муниципальных услуг. Другими субъектами являются предприятия и организации - производители общественных благ на территории муниципального образования. Органы местного самоуправления должны организовать взаимодействие и координацию деятельности всех субъектов муниципального маркетинга в целях достижения максимального совокупного эффекта.
Объектами муниципального маркетинга являются:
- население муниципального образования - местное сообщество в целом, отдельные жители, домохозяйства, локальные сообщества. Они заинтересованы в создании благоприятной среды обитания, хотят видеть и ощущать преимущества места своего проживания. Выше уже отмечалось, что повышение качества жизни населения через увеличение объемов и повышение качества муниципальных услуг является генеральной целью муниципальной деятельности;
- хозяйствующие субъекты - коммерческие и некоммерческие организации, функционирующие на территории муниципального образования. Они заинтересованы в создании благоприятных условий для своей деятельности, обеспечении местными природными, технологическими, энергетическими, человеческими и другими ресурсами, развитии всех компонентов городской инфраструктуры;
- гости, прибывающие в город в деловых или личных целях, - заинтересованы в получении качественных гостиничных, транспортных, торговых, культурно-досуговых, информационных и других услуг. Город может быть привлекательным для жителей пригородных территорий, а крупный город - для жителей близлежащих городов. Значительная "гостевая" нагрузка ложится на административные центры субъектов Федерации и муниципальных районов, транспортные узлы и порты, курортные города, территории с туристско-рекреационным потенциалом;
- инвесторы - рассматривают и оценивают конкурентные преимущества территории муниципального образования для размещения своего бизнеса. Создание благоприятных условий для привлечения инвестиций на территорию является одной из главных стратегических задач в системе муниципального управления. Более подробно вопросы маркетинга территории города для инвестиционных целей рассматриваются в главе 7.
Вся деятельность муниципальной власти, особенно при принятии стратегических решений, должна строиться с учетом требований муниципального маркетинга.
Вопросы для самоконтроля
1. Почему необходим стратегический подход к муниципальному управлению?
2. В чем сущность стратегического подхода к муниципальному управлению?
3. Какие блоки работ необходимо осуществить в муниципальном образовании при реализации стратегического подхода к управлению?
4. Что должно измениться в принципах и технологиях муниципального управления при реализации стратегического подхода?
5. В чем сущность маркетингового подхода к муниципальному управлению?
Литература к главе 3
1. Бабун Р.В., Мальковец Н.В. Самая близкая к народу власть (о местном самоуправлении для всех): Пособие для населения и общественных организаций. М.: МОНФ. Серия "Библиотека местного самоуправления", 2001. Вып. 36.
2. Вовлечение населения в процесс местного самоуправления. М.: МОНФ. Серия "Библиотека местного самоуправления", 2000. Вып. 33.
3. Воронин А.Г. Муниципальное хозяйство и управление: проблемы теории и практики. М.: Финансы и статистика, 2002.
4. Зотов В.Б., Макашова З.М. Муниципальное управление: Учебное пособие. Ч. 1. М.: СГИ, 2001.
5. Местные сообщества в муниципальном управлении: Учебное пособие для муниципальных управляющих / Составление и редакция А.Е. Балобанова. М.: МОНФ. Серия "Библиотека местного самоуправления", 2000. Вып. 22.
6. Муниципальные технологии. Сборник статей. М.: Консультационная фирма "ИМС", 1997.
7. Сачук Т.В. Основы территориального маркетинга. Петрозаводск: Карельский научный центр РАН, Институт экономики, 2004.
8. Стратегическое планирование в муниципальном управлении. Введение в предмет: Учебное пособие для муниципальных служащих. М.: МОНФ. Серия "Библиотека муниципального служащего", 2000. Вып. 19.
9. Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т. Основы развития местного хозяйства. М.: Дело, 2000.
10. Школа муниципального служащего. 1 - 13 ноября 1998 г., Обнинск: Сборник учебных материалов. М.: МОНФ. Серия "Библиотека муниципального служащего", 1999. Вып. 14.
11. Школа муниципального служащего. 1 - 13 ноября 1999 г., Обнинск. Методические материалы. М.: МОНФ. Серия "Библиотека муниципального служащего", 1999. Вып. 15.