Глава 4. УПРАВЛЕНИЕ ГРАДООБСЛУЖИВАЮЩЕЙ СФЕРОЙ

 

4.1. Общие положения

 

Цели и принципы управления градообслуживающей сферой

 

Градообслуживающая сфера - основа жизнеобеспечения муниципального образования. От правильности и обоснованности муниципального управления системами жизнеобеспечения зависит уровень муниципальных услуг, определяющих качество жизни населения. Муниципальное управление градообслуживающей сферой представляет собой деятельность, определяемую согласованной совокупностью ориентиров и целей создания, развития и функционирования системы жизнеобеспечения территории, а также способов и механизмов их достижения.

Цель муниципального управления градообслуживающей сферой заключается в достижении установленных нормативов и стандартов обслуживания населения: предоставления жилищно-коммунальных услуг, содержания и ремонта жилищного фонда, обеспечения надежности и бесперебойности функционирования инженерной инфраструктуры, устойчивой работы городского транспорта, общегородских коммунальных объектов, сфер торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, строительства и реконструкции зданий, сооружений и коммуникаций на территории муниципального образования, безопасности функционирования всех систем жизнеобеспечения.

Принципы муниципального управления градообслуживающей сферой представлены на рис. 4.1.1.

 

┌──────────────────┐

│    Принципы      │

└┬─────────────────┘

 │ ┌────────────────────────────────────────────────────┐

 ├─┤ Комплексность, сбалансированность и взаимоувязка   │

 │ │ отдельных подсистем                                │

 │ └────────────────────────────────────────────────────┘

 │ ┌────────────────────────────────────────────────────┐

 ├─┤ Согласованность вопросов развития городского       │

 │ │ хозяйства с общей стратегией социально-            │

 │ │ экономического развития муниципального образования │

 │ └────────────────────────────────────────────────────┘

 │ ┌────────────────────────────────────────────────────┐

 ├─┤ Обеспечение бесперебойности, надежности,           │

 │ │ безопасности и устойчивости функционирования       │

 │ │ систем жизнеобеспечения                            │

 │ └────────────────────────────────────────────────────┘

 │ ┌────────────────────────────────────────────────────┐

 │ │ Развития самоуправления в многоквартирных домах    │

 ├─┤ и обеспечение их эксплуатации                      │

 │ └────────────────────────────────────────────────────┘

 │ ┌────────────────────────────────────────────────────┐

 ├─┤ Рациональное разделение функций и ответственности  │

 │ └────────────────────────────────────────────────────┘

 │ ┌────────────────────────────────────────────────────┐

 ├─┤ Пообъектное планирование и управление              │

 │ └────────────────────────────────────────────────────┘

 │ ┌────────────────────────────────────────────────────┐

 │ │ Комплексный учет социально-экономических           │

 ├─┤ и градостроительных факторов                       │

 │ └────────────────────────────────────────────────────┘

 │ ┌────────────────────────────────────────────────────┐

 │ │ Муниципально-частное партнерство,                  │

 └─┤ развитие конкуренции                               │

   └────────────────────────────────────────────────────┘

 

Рис. 4.1.1. Принципы муниципального управления

градообслуживающей сферой

 

Соблюдение этих принципов составляет непременное условие эффективного управления.

Каждая отрасль градообслуживающей сферы является, с одной стороны, сферой муниципальной деятельности и подсистемой общей системы управления муниципальным образованием, а с другой стороны, подсистемой соответствующей отраслевой системы более высокого (регионального или федерального) уровня. Например, городской транспорт является подсистемой системы жизнеобеспечения города и в то же время региональной транспортной системы.

Следует также учитывать наличие в большинстве отраслей городского хозяйства муниципальных, государственных и частных субъектов деятельности. Муниципальная власть, ответственная за обеспечение населения соответствующими муниципальными услугами, должна создавать условия для деятельности субъектов всех форм собственности, используя как правовые, административные, так и финансово-экономические и информационные методы управления. Поэтому при исследовании каждой такой подсистемы важно учитывать:

- место данной подсистемы в общей системе управления муниципальным образованием и ее взаимосвязь с другими подсистемами;

- место данной подсистемы в отраслевой системе управления;

- взаимоотношения внутри подсистемы между субъектами различных организационно-правовых форм хозяйствования;

- законодательные, экономические и иные возможности воздействия муниципальной власти на функционирование данной подсистемы и ее отдельных элементов.

Выработка наиболее эффективной схемы муниципального регулирования деятельности отдельных систем городского хозяйства с учетом перечисленных факторов должна осуществляться в условиях разграничения полномочий и взаимодействия с органами государственной власти, а также с населением и различными местными сообществами. Организация эффективного предоставления услуг городского хозяйства со стороны муниципальных и иных служб должна сочетаться с развитием самоуправления граждан по месту жительства. Различные формы самоорганизации населения призваны стать рычагами влияния на принятие решений муниципальными службами и учреждениями.

Размещение на территории муниципального образования различных хозяйствующих субъектов, органов власти и управления, объектов промышленной, общественно-деловой и социальной сфер требует эффективной организации планировки и застройки территории, оснащения ее инженерными сооружениями и коммуникациями, необходимыми для создания условий для жизнедеятельности населения и функционирования экономики муниципального образования, что обеспечивается развитием всех отраслей городского хозяйства, и в первую очередь жилищно-коммунального хозяйства.

 

Показатели уровня развития градообслуживающей сферы

 

Уровень развития градообслуживающей сферы определяется совокупностью количественных и качественных показателей (табл. 4.1.1).

 

Таблица 4.1.1

 

Показатели, характеризующие уровень развития

градообразующей сферы

 

Количественные показатели	Качественные показатели
Объем услуг, оказываемых         населению	Качество услуг, оказываемых каждой   подотраслью городского хозяйства
Спрос и предложение на           рынке услуг	Уровень использования               производственных мощностей
Уровень потребления услуг        на одного человека	Внедрение инноваций,                ресурсосберегающих технологий
Прирост мощностей предприятий    и организаций городского         хозяйства и т.д.	Эффективность труда, уровень его    механизации, автоматизации и        компьютеризации
Ввод жилья на одного человека	Степень развития конкуренции
Средняя жилищная обеспеченность   на одного человека	Уровень развития рынка              муниципальных услуг

 

Особенности городского хозяйства, влияющие на основные характеристики и показатели деятельности предприятий и организаций этой сферы, показаны на рис. 4.1.2.

 

┌─────────────────────┐  ┌───────────────┐ ┌───────────────────┐

│ Зависимость объемов │  │ Необходимость │ │   Разнообразие    │

│     производства    │  │ регулирования │ │       форм        │

│      от объемов     │  │ деятельности  │ │   собственности   │

│  потребления услуг  │  │ предприятий   │ │                   │

└─────────┬───────────┘  └────────┬──────┘ └──────────┬────────┘

          └───────────────────────┼───────────────────┘

┌────────────────────────┐ ┌──────┴──────┐ ┌───────────────────┐

│     Сочетание услуг    │ │ Особенности │ │ Высокая стоимость │

│ личного, коллективного │ │  городского │ │  основных фондов  │

│    и общественного     ├─┤  хозяйства  ├─┤   из-за наличия   │

│        характера       │ │             │ │резервных мощностей│

└────────────────────────┘ └──────┬──────┘ └───────────────────┘

                     ┌────────────┴────────────┐

            ┌────────┴───────────┐ ┌───────────┴─────────────────┐

            │ Высокие требования │ │ Наличие естественных моно-  │

            │ к бесперебойности  │ │ полий по одним услугам и    │

            │    и надежности    │ │ конкурентной среды по другим│

            └────────────────────┘ └─────────────────────────────┘

 

Рис. 4.1.2. Особенности городского хозяйства

 

Прямая зависимость объемов производства от объемов потребления услуг осложняет организацию работы коммунальных предприятий, вызывая необходимость расчета производственных мощностей и передающих коммуникаций по наибольшей (пиковой) потребности при низком среднем уровне и высокой неравномерности использования этих мощностей по времени.

Разнообразие форм собственности предприятий и организаций городского хозяйства осложняет регулирование их деятельности. Для некоторых из них характерно двойное подчинение: городским и региональным органам управления общей компетенции и ведомственным структурным подразделениям местных администраций.

Высокие требования к бесперебойной и надежной работе предприятий, обеспечивающих подачу воды, электро- и теплоэнергии, предопределяют необходимость систематического контроля безаварийной работы оборудования, качественного проведения ремонтов, наличия разветвленного сетевого хозяйства, правильного учета и точности расчетов за предоставляемые услуги.

Наличие естественных монополий в отдельных сферах городского хозяйства требует повышенного внимания к ним со стороны органов местного самоуправления, поскольку в отсутствие конкуренции возможно злоупотребление поставщиков услуг своим монопольным положением, особенно в сфере тарифной политики и соблюдения стандартов качества.

 

Функции муниципальных органов

в управлении градообслуживающей сферой

 

Российское законодательство предусматривает следующее разграничение полномочий между уровнями публичной власти в сфере жизнеобеспечения муниципальных образований:

- на федеральном уровне формируется законодательная и нормативно-методологическая база, регулирующая развитие жизнеобеспечения территорий;

- на уровне субъектов РФ разрабатываются территориальные аспекты градообслуживающей политики, принимаются и финансируются региональные программы, проекты;

- на муниципальном уровне осуществляется практическая реализация задач местного значения по удовлетворению потребностей населения в соответствующих муниципальных услугах.

Разграничение вопросов местного значения по непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения муниципальных образований и функций органов местного самоуправления по удовлетворению потребностей в услугах городского хозяйства между поселениями и муниципальными районами показано в табл. 4.1.2.

 

Таблица 4.1.2

 

Разграничение вопросов местного значения

и функций органов местного самоуправления

по обеспечению жизнедеятельности муниципальных образований

 

Поселения	Муниципальные районы
Организация в границах поселения   электро-, тепло-, газо- и         водоснабжения, водоотведения,     снабжения населения топливом	Организация в границах                муниципального района электро-        и газоснабжения поселений
Содержание и строительство        автомобильных дорог общего        пользования, мостов и иных        транспортных инженерных            сооружений в границах населенных   пунктов поселения (за             исключением объектов              федерального и                    регионального значения)	Содержание и строительство            автомобильных дорог общего            пользования между населенными         пунктами, мостов и иных               транспортных инженерных сооружений    вне границ населенных пунктов в       границах муниципального района (за    исключением объектов федерального     и регионального значения)
Организация строительства и       содержания муниципального         жилищного фонда	-
Создание условий для жилищного    строительства	-
Создание условий для              предоставления транспортных       услуг населению и организация     транспортного обслуживания в      границах поселения	Создание условий для предоставле-     ния транспортных услуг населению и    организация транспортного             обслуживания между поселениями в      границах муниципального района
Участие в предупреждении и        ликвидации последствий            чрезвычайных ситуаций в           границах поселения	Участие в предупреждении и            ликвидации последствий чрезвычайных   ситуаций на территории                муниципального района
Обеспечение первичных мер         пожарной безопасности в           границах населенных пунктов	Организация охраны общественного      порядка на территории муниципального   района муниципальной милицией
-	Организация мероприятий               межпоселенческого характера по        охране окружающей среды
-	Организация и осуществление           экологического контроля объектов      производственного и социального       назначения на территории              муниципального района, за             исключением объектов,                 экологический контроль которых        осуществляют федеральные органы
Организация сбора и  вывоза       бытовых отходов и мусора	Организация утилизации и переработки   бытовых и промышленных отходов
Организация благоустройства и     озеленения территории поселения,   использования и охраны городских   лесов, расположенных в границах   населенных пунктов	-
Утверждение генеральных планов    поселения, правил                 землепользования и застройки,     утверждение подготовленной на     основе генеральных планов         документации по планировке        территории, выдача разрешений     на строительство, ввод объектов   в эксплуатацию, утверждение       местных нормативов                градостроительного                проектирования, резервирование и   изъятие, в том числе путем        выкупа, земельных участков в      границах поселения для             муниципальных нужд,               осуществление контроля над        использованием  земель поселения	Утверждение схем территориального     планирования муниципального района,   правил землепользования и застройки   межселенных территорий,               подготовленной на основе схемы        территориального планирования         муниципального района документации    по планировке территории, ведение     информационной системы обеспечения    градостроительной деятельности,       осуществляемой на территории           муниципального района, утверждение    местных нормативов градостроитель-    ного проектирования межселенных       территорий, резервирование и          изъятие, в том числе путем выкупа,    земельных участков в границах         муниципального района для              муниципальных нужд, осуществление     контроля над использованием           земель межселенных территорий
Организация освещения улиц и      установки указателей с            названиями улиц и номерами домов	-
Организация ритуальных услуг и    содержание мест захоронения	Содержание на территории              муниципального района                 межпоселенческих мест захоронения,    организация ритуальных услуг
Создание условий для обеспечения   жителей поселения услугами        связи, общественного питания,     торговли и бытового обслуживания	Создание условий для обеспечения      поселений, входящих в состав          муниципального района, услугами       связи, общественного питания,         торговли и бытового обслуживания
Организация и осуществление       мероприятий по гражданской        обороне, защите населения и       территории от чрезвычайных        ситуаций природного и             техногенного характера	Организация и осуществление           мероприятий по гражданской обороне,   защите населения и территории         муниципального района от              чрезвычайных ситуаций природного      и техногенного характера
Создание, содержание и            организация деятельности          аварийно-спасательных служб и     (или) аварийно-спасательных       формирований на территории        поселения	-
Организация и осуществление       мероприятий по мобилизационной    подготовке муниципальных          предприятий и учреждений,         находящихся на территории         поселения	Организация и осуществление           мероприятий по мобилизационной        подготовке муниципальных предприятий   и учреждений, находящихся на          межселенных территориях
Осуществление мероприятий по      обеспечению безопасности людей    на водных объектах, охране их     жизни и здоровья	Осуществление мероприятий по          обеспечению безопасности людей на     водных объектах, охране их жизни и    здоровья

 

Подробно эти функции рассматриваются в следующих разделах главы.

 

Вопросы для самоконтроля

 

1. Каковы основные принципы муниципального управления системами жизнеобеспечения поселений?

2. В чем заключаются особенности градообслуживающей сферы как объекта управления?

3. Как разграничиваются полномочия в сфере жизнеобеспечения поселений между уровнями власти?

4. В чем заключаются основные различия между функциями органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов в градообслуживающей сфере?

 

4.2. Муниципальное управление общественной безопасностью

 

Основные проблемы

и правовые основы обеспечения безопасности

 

Обеспечение безопасности - одна из глобальных проблем существования человеческого общества. Безопасность означает состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Основными принципами обеспечения безопасности являются: законность, соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства, их взаимная ответственность.

Систему безопасности образуют уполномоченные органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности. Безопасность личности, общества и государства на территории муниципального образования обеспечивают и охраняют территориальные органы Федеральной службы безопасности (ФСБ), Министерства внутренних дел (МВД), Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС), внутренние войска, федеральные службы по надзору в отдельных сферах деятельности (промышленность, энергетика, транспорт, медицина, экология и др.). Указанные органы действуют на основе соответствующих Федеральных законов ("О милиции", "Об органах Федеральной службы безопасности", "Об обороне", "О гражданской обороне", "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", "Об охране окружающей среды" и др.). Органы местного самоуправления как один из уровней публичной власти оказывают содействие перечисленным органам государственной власти в решении стоящих перед ними задач.

За последние годы в России, как и во всем мире, усилилась угроза терроризма, что потребовало принятия соответствующих дополнительных мер безопасности со стороны государства и общества. Под терроризмом понимается насилие или угроза его применения в отношении физических лиц, уничтожение (повреждение) или угроза уничтожения (повреждения) имущества либо других материальных объектов, незаконное вмешательство или угроза незаконного вмешательства в информационные ресурсы и системы, а также иные действия, создающие угрозу гибели людей, причинения значительного материального ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий. Террористические акты совершаются в целях устрашения населения или оказания воздействия на принятие должностными лицами, органами государственной власти и местного самоуправления или международными организациями решений, обеспечивающих удовлетворение социально-политических и имущественных требований и интересов террористов.

В целях противодействия терроризму в России принят Федеральный закон "О борьбе с терроризмом". Согласно данному Закону, органы местного самоуправления, общественные объединения и организации независимо от форм собственности, должностные лица должны оказывать содействие органам государственной власти, осуществляющим борьбу с терроризмом. Для координации этой работы создаются межведомственные антитеррористические комиссии на региональном и муниципальном уровнях. Участвующие в них должностные лица органов местного самоуправления разрабатывают меры, направленные на повышение эффективности защиты населения от терроризма, осуществляют контроль выполнения предприятиями, учреждениями и организациями мер противодействия террористическим угрозам.

 

Система общественной безопасности как объект управления

 

Наряду с оказанием содействия органам государственной власти в решении глобальных проблем безопасности, органы местного самоуправления имеют собственные полномочия в сфере общественной безопасности как составной части общей системы безопасности. Федеральным законом 2003 года (с последующими изменениями и дополнениями) к вопросам местного значения в сфере безопасности отнесены:

- организация охраны общественного порядка силами муниципальной милиции (муниципальные районы и городские округа);

- организация скорой медицинской помощи, за исключением санитарно- авиационной (муниципальные районы и городские округа);

- обеспечение первичных мер пожарной безопасности (поселения и городские округа);

- организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

- создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на соответствующих территориях (поселения и городские округа);

- организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений;

- осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;

- организация мероприятий по охране окружающей среды, организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на соответствующих территориях, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти (муниципальные районы и городские округа).

В систему общественной безопасности на территории муниципального образования входят направления деятельности, представленные на рис. 4.2.1.

 

┌─────────────────────┐ ┌────────────────────┐ ┌─────────────────────┐

│     Поддержание     │ │    Безопасность    │ │    Безопасность     │

│    общественного    │ │ дорожного движения │ │      на водах       │

│порядка на территории│ │                    │ │                     │

└──────────┬──────────┘ └──────────┬─────────┘ └─────────┬───────────┘

           └─────────────────┐     │    ┌────────────────┘

┌─────────────────────┐ ┌────┴─────┴────┴────┐ ┌─────────────────────┐

│      Пожарная       │ │    Общественная    │ │Первичная медицинская│

│    безопасность     ├─┤    безопасность    ├─┤    безопасность     │

│                     │ │                    │ │   (скорая помощь)   │

└─────────────────────┘ └────┬─────┬────┬────┘ └─────────────────────┘

           ┌─────────────────┘     │    └────────────────┐

┌──────────┴─────────┐  ┌──────────┴─────────┐ ┌─────────┴────────────┐

│    Санитарно-      │  │   Экологическая    │ │Гражданская оборона   │

│ эпидемиологическая │  │    безопасность    │ │и безопасность при    │

│   безопасность     │  │                    │ │чрезвычайных ситуациях│

└────────────────────┘  └────────────────────┘ └──────────────────────┘

 

Рис. 4.2.1. Система общественной безопасности

 

Особенность услуг общественной безопасности состоит в их преимущественно профилактическом характере. Лучше всего, когда потребность в обращении к службам, предоставляющим данные услуги, у граждан не возникает. В то же время без обеспечения общественной безопасности не может нормально функционировать ни одно муниципальное образование. При этом чем крупнее населенный пункт, тем большее значение приобретают вопросы обеспечения общественной безопасности.

Ниже рассматривается роль органов местного самоуправления в решении отдельных проблем общественной безопасности. Вопросы экологической безопасности территорий ввиду их специфики вынесены в раздел 4.8.

 

Обеспечение общественного порядка

в муниципальном образовании

 

В соответствии со статьей 132 Конституции РФ на органы местного самоуправления возложено обеспечение общественного порядка. Охрана общественного порядка на территории муниципального образования входит в обязанности органов милиции, которая находится в системе МВД и подразделяется на криминальную милицию и милицию общественной безопасности. Задачами последней являются обеспечение безопасности личности, охраны собственности, общественного порядка, выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие некоторых категорий преступлений и розыск отдельных категорий лиц. К милиции общественной безопасности относятся службы участковых уполномоченных, подразделения ГИБДД (Государственной инспекции безопасности дорожного движения), подразделения милиции вневедомственной охраны и некоторые другие.

Кроме органов МВД, милиция общественной безопасности подчиняется также соответствующим органам исполнительной власти субъектов РФ. Руководство милицией в муниципальных образованиях осуществляют начальники отделов (управлений) внутренних дел, назначаемые и освобождаемые от должности органами внутренних дел субъектов РФ. Начальники милиции общественной безопасности муниципальных образований назначаются и освобождаются от должности по согласованию с главами местных администраций и являются по должности заместителями начальников органов внутренних дел муниципальных образований.

Как уже отмечалось, Федеральный закон 2003 года возлагает на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов ответственность за организацию охраны общественного порядка на соответствующих территориях силами муниципальной милиции, которая не будет входить в систему МВД. В ряде городов уже проводился эксперимент по созданию органов муниципальной милиции, не входящих в систему МВД. При этом возникли такие проблемы, как взаимодействие органов муниципальной и федеральной милиции, форма для муниципальной милиции, порядок присвоения воинских званий, пенсионное обеспечение и т.п. Поскольку приемлемые решения не были найдены, эксперимент фактически провалился. Для преодоления возникших проблем необходимо принятие специального федерального закона, в котором должны быть определены права и обязанности служащих муниципальной милиции, условия и порядок контроля со стороны государства за работой данных органов. В уставах муниципальных районов и городских округов может быть предусмотрена выборность руководителя органа муниципальной милиции. Для оказания помощи в охране общественного порядка, согласно Закону РФ "Об общественных объединениях", могут привлекаться местные общественные объединения, например добровольные народные дружины, а также граждане.

Важным компонентом общественного порядка является порядок движения на улицах и дорогах, который обеспечивает ГИБДД, входящая в состав соответствующего органа МВД. Органы местного самоуправления совместно с органами ГИБДД участвуют в организации дорожного движения на территориях населенных пунктов. Они обеспечивают обустройство тротуаров, установку уличных указателей, переходов, ограждений, остановочных пунктов городского транспорта, уличного освещения. Для крупных городов обеспечение безопасности дорожного движения является весьма сложной задачей. В связи с этим одной из задач муниципальной власти является оптимизация транспортных потоков на территории города, строительство объездных дорог, путепроводных развязок, пешеходных тоннелей, установка светофоров и т.д.

 

Обеспечение пожарной безопасности

в муниципальном образовании

 

Федеральный закон 2003 года возлагает на органы местного самоуправления поселений и городских округов функцию обеспечения первичных мер пожарной безопасности на соответствующих территориях. Вопросы организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения первичных мер пожарной безопасности устанавливаются нормативными актами органов местного самоуправления.

Согласно Федеральному закону "О пожарной безопасности", под первичными мерами пожарной безопасности понимается реализация принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества. Первичные меры являются частью комплекса мероприятий по организации пожаротушения.

Пожарная охрана, обеспечивающая пожаротушение, подразделяется на следующие виды:

- государственная противопожарная служба, которая входит в систему МЧС;

- муниципальная пожарная охрана;

- ведомственная пожарная охрана;

- частная пожарная охрана;

- добровольная пожарная охрана.

Государственная противопожарная служба координирует деятельность других видов пожарной охраны и включает в себя федеральную противопожарную службу и противопожарные службы субъектов РФ. Важная роль в системе государственной противопожарной службы принадлежит органам государственного пожарного надзора. Они осуществляют надзор за соблюдением требований пожарной безопасности органами власти всех уровней, организациями, должностными лицами и гражданами. Они имеют право проводить соответствующие обследования и проверки, вносить предложения о выполнении мер пожарной безопасности, давать обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений, налагать в соответствии с действующим законодательством административные взыскания на граждан и должностных лиц. Органы государственного пожарного надзора уполномочены рассматривать и согласовывать в части соблюдения требований пожарной безопасности градостроительную и проектно-сметную документацию на строительство, капитальный ремонт зданий, сооружений и других объектов. Организация взаимодействия с органами государственного пожарного надзора - одна из важных задач органов местного самоуправления.

Муниципальная пожарная охрана создается органами местного самоуправления. Цель, задачи, порядок создания и организации деятельности муниципальной пожарной охраны, порядок ее взаимоотношений с другими видами пожарной охраны определяются органами местного самоуправления.

Частная пожарная охрана может создаваться в населенных пунктах и организациях в соответствии с требованиями Гражданского кодекса РФ. Подразделения частной пожарной охраны оказывают услуги в области обеспечения пожарной безопасности на основе заключенных договоров.

Добровольная пожарная охрана является формой участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности. Участие в ней является формой социально значимых работ, устанавливаемых органами местного самоуправления поселений и городских округов.

Органы местного самоуправления во взаимодействии с органами государственного пожарного надзора должны разрабатывать конкретные меры пожарной безопасности для населенных пунктов и территорий, привлекать население к ее обеспечению, проводить противопожарную пропаганду и обучение населения мерам пожарной безопасности, содействовать созданию и деятельности частных пожарных служб и добровольных пожарных дружин.

 

Гражданская оборона и действия в чрезвычайных ситуациях

 

Гражданская оборона - это система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории РФ от опасностей, возникающих при ведении боевых действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Проведение государственной политики в области гражданской обороны возложено на уполномоченные органы, входящие в систему МЧС.

В соответствии с Федеральным законом "О гражданской обороне" (с учетом изменений и дополнений) органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований:

- проводят мероприятия по гражданской обороне, разрабатывают и реализуют планы гражданской обороны и защиты населения;

- проводят подготовку и обучение населения способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

- поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию системы оповещения населения о различных опасностях, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны;

- проводят мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;

- проводят первоочередные мероприятия по поддержанию устойчивого функционирования муниципальных предприятий и организаций в военное время;

- создают и содержат в целях гражданской обороны запасы продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и др.

Финансирование перечисленных мероприятий осуществляется из средств соответствующих местных бюджетов.

В соответствии с Федеральным законом "О мобилизационной подготовке и мобилизации в РФ" (с изменениями и дополнениями) органы местного самоуправления осуществляют ряд государственных полномочий в данной сфере. Они организуют и обеспечивают мобилизационную подготовку и мобилизацию, оказывают содействие военным комиссариатам в их мобилизационной работе в мирное время и при объявлении мобилизации, включая:

- организацию в установленном порядке своевременного оповещения и явки граждан, подлежащих призыву на военную службу по мобилизации, поставки техники на сборные пункты или в воинские части, предоставление зданий, сооружений, коммуникаций, земельных участков, транспортных и других материальных средств в соответствии с планами мобилизации;

- организацию и обеспечение воинского учета и бронирования на период мобилизации и на военное время граждан, находящихся в запасе и работающих в органах местного самоуправления и в муниципальных организациях, обеспечение представления отчетности по бронированию.

Финансирование соответствующих расходов обеспечивается из средств федерального бюджета.

В соответствии с Федеральным законом "О воинской обязанности и военной службе" (с изменениями и дополнениями) представители местных администраций включаются в состав комиссий по постановке граждан на воинский учет. Глава местной администрации занимает должность председателя соответствующей призывной комиссии.

Для предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций локального характера органы местного самоуправления поселений и городских округов создают собственные аварийно-спасательные службы и (или) формирования. Типичными их функциями является устранение аварий бытового характера, аварий в системах жизнеобеспечения населенных пунктов, обеспечение безопасности на водных объектах и др.

 

Другие сферы и комплексный подход

к муниципальному управлению общественной безопасностью

 

Контроль состояния природной среды осуществляют территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере экологии и природопользования, находящейся в ведении Минприроды. Лишь некоторые экологически неблагополучные города имеют муниципальные экологические органы. Более подробно вопросы экологической безопасности рассматриваются в разделе 4.8.

Контроль санитарно-эпидемиологической безопасности осуществляют территориальные органы федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Они работают во взаимодействии с муниципальными органами, регулирующими деятельность предприятий торговли и общественного питания.

В ведении органов местного самоуправления поселений находится первичная (скорая) медицинская помощь.

Как видно из вышеизложенного, на органы местного самоуправления в сфере общественной безопасности возложен широкий круг собственных и государственных полномочий, реализация которых требует постоянного и оперативного взаимодействия с различными государственными структурами. Для реализации этих задач при местной администрации создается орган (в небольших муниципальных образованиях - специалист) по вопросам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций. На этот орган (специалиста) возлагаются функции по реализации на территории муниципального образования единой государственной политики и по руководству деятельностью дислоцированных на территории муниципального образования органов, уполномоченных решать задачи гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, пожарной безопасности и поисково-спасательных служб. Начальник муниципального органа ГОЧС назначается главой муниципального образования по согласованию с руководителем соответствующего органа субъекта РФ и должен иметь профессиональную подготовку по гражданской обороне, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и пожарной безопасности.

В то же время необходимо отметить, что ведомственная разобщенность различных служб общественной безопасности (милиция, ГОЧС, скорая медицинская помощь) осложняет координацию их деятельности. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере общественной безопасности требует строгого соблюдения установленного порядка их передачи, нормативно-правового обеспечения и финансирования. Территориальные отделения соответствующих федеральных органов не должны проводить на территориях муниципальных образований мероприятия, опасные для жителей, осложняющие движение на улицах и дорогах или оказывающие неблагоприятное воздействие на окружающую среду, без согласования с органами местного самоуправления. В подобных ситуациях глава муниципального образования фактически не может нести полную ответственность за общественную безопасность на территории.

В большинстве зарубежных стран функционируют муниципальная полиция, организационно обособленная от государственной криминальной полиции, и муниципальная пожарная служба. В некоторых странах имеется единая служба типа 911, включающая в себя муниципальную полицию, пожарную охрану и скорую медицинскую помощь. Создание аналогичных муниципальных служб в России является одной из актуальных задач обеспечения общественной безопасности.

 

Вопросы для самоконтроля

 

1. Какие вопросы относятся к сфере общественной безопасности?

2. Каковы особенности предоставления услуг общественной безопасности?

3. Каковы задачи и функции органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности?

4. Каковы основные особенности управления вопросами пожарной безопасности и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций?

 

4.3. Муниципальное управление жилищно-коммунальным

комплексом (ЖКК). Управление жилищным фондом

 

Общие проблемы управления и реформирования ЖКК

 

Уровень обеспечения населения жилищно-коммунальными услугами (ЖКУ) - один из самых важных показателей качества жизни на территории муниципального образования. Управление жилищно-коммунальным комплексом, согласно Федеральному закону 2003 года, относится в основном к компетенции поселений. Предприятия, входящие в жилищно-коммунальный комплекс, - поставщики ресурсов, управляющие и подрядные организации, органы регионального управления и местного самоуправления - должны согласовывать свои действия в целях повышения качества жилищно-коммунального обслуживания.

Важнейшим аспектом является принцип конкурентоспособности, определяемый наличием конкурентных преимуществ у предприятий и организаций, предоставляющих услуги, которые должны обеспечиваться ресурсосберегающими и инновационными подходами, развитием конкуренции и формированием социально-ориентированной политики, а также условиями, определяющими качество системы управления объектами ЖКК.

Управление муниципальным жилищно-коммунальным комплексом относится в основном к компетенции поселений. На муниципальные районы возложены межпоселенческие функции: организация электро- и газоснабжения в границах муниципального района, содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами муниципального района с соответствующими инженерными сооружениями, организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, содержание межпоселенческих мест захоронения и оказание ритуальных услуг.

На современном этапе развития с учетом потенциала отдельных подотраслей ЖКК, типологии предоставляемых частных и общественных услуг, степени конкурентных отношений, наличия различных форм собственности на имущество, особенностей экономических механизмов функционирования предприятий, следует рассматривать в качестве отдельных сфер жилищное хозяйство и коммунальный комплекс, имеющие различные системы управления и принципы их реформирования.

В состав жилищного хозяйства входят жилые и нежилые здания с сетью эксплуатирующих и обслуживающих их предприятий и организаций. Коммунальный комплекс включает в себя системы инженерного обеспечения поселений (электроэнергия, тепло-, газо-, водоснабжение и водоотведение) и общегородское коммунальное хозяйство (дороги, благоустройство и озеленение территории, вывоз и переработка бытовых отходов и ряд других хозяйств).

Реформирование и технологическая модернизация ЖКК, повышение конкурентоспособности предоставляемых услуг, предприятий предполагают применение новых, более совершенных организационно-экономических и информационных методов управления, принципиально отличающихся от использовавшихся до недавнего времени в жилищно-коммунальной сфере.

Однако внедрение эффективных форм и методов управления осложняется специфическими особенностями трансформации собственности, экономических отношений и хозяйственного механизма функционирования предприятий ЖКК, усугубляемыми социально-экономической ситуацией в различных регионах.

Кризисное состояние жилищно-коммунального комплекса в большинстве муниципальных образований России стало проблемой общегосударственного значения. Причинами кризиса явились многолетнее недофинансирование и неэффективная тарифная политика, предопределяющие дотационность отрасли, высокие затраты на оказание услуг, отсутствие у обслуживающих предприятий экономических стимулов снижения затрат, а у получателей ЖКУ - возможности влиять на их количество и качество, неэффективная система управления, неразвитость конкурентной среды, высокая степень износа основных фондов, большие потери теплоэнергии, воды и других ресурсов.

Возникновение и нарастание технологических и финансовых проблем ЖКК было связано также с тем, что до начала массовой приватизации в России основная часть объектов ЖКК находилась на балансе промышленных и других предприятий и финансировалась по титулам соответствующих отраслевых министерств и ведомств. В ходе приватизации эти объекты были переданы в муниципальную собственность, как правило, в крайне запущенном техническом состоянии и без должной финансовой компенсации расходов на их содержание и ремонт. Во избежание полного краха систем жизнеобеспечения поселений муниципалитеты были вынуждены взять на свой баланс ветхий и аварийный жилищный фонд, изношенные трубопроводы, устаревшие котельные и насосные станции и т.д. без проведения полной технической инвентаризации основных фондов ЖКК, вследствие чего муниципальные органы не имеют достоверной информации о фактическом уровне их износа. Недостаточность государственных централизованных финансовых средств на модернизацию и ремонт переданных муниципалитетам изношенных основных фондов не позволила устранить аварийность в системах жизнеобеспечения, особенно в тепло- и водоснабжении. Финансовый кризис и банкротство градообразующих предприятий поставили многие города и поселения с моноструктурным характером экономики в сложные социально-экономические условия. В результате начал нарастать объем задолженности местных бюджетов и муниципальных жилищно-коммунальных предприятий перед ресурсоснабжающими организациями.

Наличие в ЖКК сложных взаимосвязей хозяйствующих субъектов и потребителей услуг, обусловленных как схемой технологического взаимодействия, так и возникающими при этом противоречиями между экономической природой производства услуг и социальным характером их потребления, подчеркивает специфику управления ЖКК. С точки зрения социальной значимости, ЖКК призван создавать необходимые условия для комфортного и безопасного проживания граждан, а с экономической, являясь сферой деятельности с постоянным потребительским спросом на рынке жилищно-коммунальных услуг, он обладает значительным потенциалом для развития частного бизнеса.

При этом важно выделить три взаимосвязанных аспекта управления в сфере ЖКК, включающих доступность приобретения и эксплуатации жилья, повышение качества жилищно-коммунального обслуживания, а также преобразование жилищно-коммунального комплекса муниципальных образований на принципах самоокупаемости услуг и привлечения частного бизнеса, которые действуют в условиях регулируемого органами управления рынка услуг ЖКК с учетом социально-экономических условий и регламентов, обеспечивающих стандарты условий проживания для населения, а также социальной ответственности бизнеса.

Организационно-экономический механизм реформирования ЖКК предусматривает совокупность взаимосвязанных компонентов, обеспечивающих достижение конечных целей управления, переход от нормативно-тарифного регулирования коммунальных услуг к оплате фактически потребленных, разработку схем взаимодействия органов власти, хозяйствующих субъектов и потребителей при предоставлении услуг, изменение системы финансирования с ориентацией на оплату потребителями услуг по их реальной стоимости, рациональное сочетание источников финансирования, создание условий для деятельности частных управляющих организаций.

 

Государственная политика реформирования ЖКК

 

Важнейшей тенденцией нынешнего этапа явилась нарастающая роль государства в формировании жилищно-коммунальной политики и принятии пакета законов о доступном жилье и модернизации коммунальной инфраструктуры. Проблема обеспечения населения доступным жильем приобрела федеральное значение и привела к созданию национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России".

Вступление в силу Жилищного кодекса Российской Федерации, Федеральных законов "О концессионных соглашениях" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" открывает перспективы для развития конкурентных отношений и привлечения в отрасль бизнес-структур на основе государственно-частного партнерства; крупные управляющие компании переходят от краткосрочных договоров к долгосрочным инвестициям и расширяют масштаб своей деятельности, охватывая все большее количество регионов и муниципальных образований. Привлечение частного бизнеса к управлению и инвестированию в коммунальный комплекс должно обеспечиваться при преимущественном сохранении региональной (муниципальной) собственности на коммунальную инфраструктуру. Особенно это касается систем тепло- и водоснабжения, где за счет ресурсосберегающих мероприятий может быть достигнут серьезный экономический эффект. Привлечение инвестиций предусматривает в основном переход с бюджетной на заемную и концессионную основу инвестирования отраслей ЖКК с частичным бюджетным софинансированием. Комплекс основных задач по реформированию жилищно-коммунального комплекса включает:

- повышение качества и доступности жилищно-коммунальных услуг на основе институциональных преобразований и развития рыночных отношений, включающих реструктуризацию органов управления в сфере жилищно-коммунального обслуживания; системное построение договорных отношений и повышение эффективности конкурентных принципов, привлечение частного бизнеса, акционирование предприятий ЖКК, развитие института профессиональных управляющих жилищным фондом, формирование механизма их отбора на конкурсной основе, содействие в реализации схем самоуправления жителей в жилищной сфере;

- обеспечение финансового оздоровления ЖКК на основе повышения эффективности использования бюджетных расходов и адресной поддержки реально нуждающихся граждан в предоставлении определенного стандарта жилищно-коммунального обслуживания, оптимизации соотношения тарифного и бюджетного финансирования, а также увеличения инвестиционной составляющей в тарифах на услуги ЖКК;

- регулирование деятельности коммунального комплекса с целью консолидации теплоэнергетических активов в муниципальном образовании и проведения органами муниципального управления единой политики по обеспечению его устойчивого функционирования, надежности и безопасности предоставляемых услуг, модернизации сетей, сооружений и оборудования и повышение на этой основе ресурсной эффективности производства и качества услуг. Основные направления реформирования ЖКК показаны на рис. 4.3.1.

 

               ┌─────────────────┐ ┌────────────────────────────────┐

               │    Финансовое   │ │Передача бюджетных средств на   │

               │   оздоровление  │ │дотирование ЖКК от предприятий  │

               │ предприятий ЖКК │ │к жителям путем предоставления  │

               │                 │ │субсидий малообеспеченным семьям│

               └─────────┬───────┘ └────────────────────┬───────────┘

                         └────────┬─────────────────────┘

┌───────────────────────┐         │            ┌────────────────────┐

│Разделение функций     │         │            │Привлечение частных │

│собственника, управляю-│         │            │инвестиций, развитие│

│щего и исполнителя ЖКУ ├┐        │           ┌┤    муниципально-   │

│на основе договорных   ││ ┌──────┴─────────┐ ││частного партнерства│

│отношений между ними   ││ │   Направления  │ ││                    │

└───────────────────────┘├─┤ реформирования ├─┤└────────────────────┘

┌───────────────────────┐│ │      ЖКК       │ │┌────────────────────┐

│ Социальная поддержка  ││ └──────┬─────────┘ ││    Инициирование   │

│  малоимущих граждан   ├┤        │           ├┤   развития малого  │

│    при оплате ЖКУ     ││        │           ││      бизнеса       │

└───────────────────────┘│        │           │└────────────────────┘

┌───────────────────────┐│ ┌──────┴─────────┐ │┌────────────────────┐

│   изменение тарифной  ││ │    Развитие    │ ││Передача многоквар- │

│   политики, переход   ││ │  конкурентной  │ ││тирных домов в упра-│

│    на экономически    ├┘ │     среды      │ └┤вление собственникам│

│  обоснованные тарифы  │  └────────────────┘  │     помещений      │

└───────────────────────┘                      └────────────────────┘

 

Рис. 4.3.1. Основные направления реформирования

жилищно-коммунального комплекса

 

Финансовое оздоровление предприятий ЖКК базируется на проведении инвентаризации, реструктуризации и ликвидации накопившейся многолетней задолженности. Без решения этой первоочередной задачи другие мероприятия не дадут положительного эффекта.

Предусматривается переход на полную оплату всеми категориями потребителей затрат на содержание и ремонт жилья и на предоставление коммунальных услуг. Вместо дотирования предприятий ЖКК введена система адресных жилищных субсидий, зачисляемых на персонифицированные счета граждан. При этом устанавливается единый показатель для получения жилищных субсидий - доля расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг в совокупном доходе семьи. Федеральным стандартом эта доля установлена в размере 22%, однако субъекты РФ могут понижать ее для отдельных категорий домохозяйств за счет использования средств местных бюджетов.

Разделение функций собственника, управляющего жилищным фондом и обслуживающих организаций на основе договорных отношений между ними позволит демонополизировать систему управления многоквартирными домами, их обслуживания и ремонта, обеспечить замену административных отношений в данной сфере рыночными, создать конкурентную среду в сфере управления и обслуживания жилищного фонда и предпосылки для повышения качества ЖКУ.

Изменение тарифной политики включает в себя введение государственного регулирования тарифов на услуги естественных монополий (электроэнергию и природный газ) и ежегодное установление федеральным законом предельной стоимости ЖКУ на квадратный метр жилой площади дифференцированно по субъектам РФ. На все виды ЖКУ должны быть установлены экономически обоснованные тарифы, обеспечивающие покрытие текущих затрат эксплуатирующих организаций и включение инвестиционной составляющей на цели модернизации и реконструкции объектов. При этом должны быть созданы эффективные механизмы целевого использования собственных средств предприятий, и в первую очередь амортизационных отчислений на цели модернизации и ремонта.

При условии установления экономически обоснованных тарифов на оплату ЖКУ содержание жилищного фонда и систем инженерного обеспечения поселений становится потенциально привлекательным для частных инвесторов.

Особо важным и серьезным шагом в реформировании жилищно-коммунального комплекса является передача управления многоквартирными домами с разным набором собственников от муниципальных органов к собственникам помещений. При этом собственники на общем собрании обязаны самостоятельно выбрать способ управления многоквартирным домом и управляющую организацию и нести полную ответственность за текущее содержание и ремонт домовладения.

В этих условиях необходимо обеспечить прозрачность управления, предполагающую гласность и открытость процессов функционирования и развития ЖКК, включая тарифную политику, структуру и объемы работ (услуг), включаемые в тарифы и цены, а также участие общественных организаций и иных объединений собственников, нанимателей жилья в принятии решений и контроле их выполнения при управлении многоквартирными жилыми домами на основе пообъектного планирования доходов и расходов, а также ресурсосбережения в масштабах конкретного здания.

В процессе реформирования ЖКК возрастают требования к осознанию целей и задач конкурентной политики общественностью, субъектами рыночной деятельности и органами местного самоуправления. При этом должна быть обеспечена защита конкуренции, построенная на убеждении и информировании населения как потребителя услуг.

Важнейшим элементом повышения эффективности управления муниципальным ЖКК является обеспечение общественного надзора не только со стороны собственников жилья и контролирующих организаций, но и с участием саморегулируемых организаций в сфере ЖКК, что позволит бизнесу выработать и принять критерии, которым должен соответствовать хозяйствующий субъект для участия в жилищно-коммунальной деятельности (заказчик, инвестор, управляющая организация, подрядчик и т.д.), разработать и принять правила и стандарты такой деятельности, повысить ответственность субъектов рынка жилищно-коммунальных услуг перед потребителями путем выработки механизмов коллективной ответственности за эксплуатацию жилищного фонда и предоставление коммунальных услуг.

 

Задачи органов местного самоуправления

по реформированию ЖКК

 

Реализация положений Жилищного кодекса РФ существенно повлияет на деятельность органов местного самоуправления в сфере ЖКК, избавит их от непосредственного выполнения хозяйственных функций по управлению и обслуживанию жилищного фонда, позволит существенно сократить расходы местных бюджетов на дотирование предприятий. В то же время в условиях реформирования ЖКК перед органами местного самоуправления ставится ряд новых задач, перечень которых представлен на рис. 4.3.2.

 

┌──────────────────────────────────────┐

│Задачи органов местного самоуправления│

│         по реформированию ЖКК        │

├──────────────────────────────────────┘

│ ┌───────────────────────────────────────────────────────┐

├─┤Совершенствование местной нормативной базы             │

│ └───────────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌───────────────────────────────────────────────────────┐

│ │Установление экономически обоснованных тарифов         │

├─┤на содержание жилищного фонда, водоснабжение,          │

│ │водоотведение, теплоэнергию и др.                      │

│ └───────────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌───────────────────────────────────────────────────────┐

├─┤Разработка и реализация программ ресурсосбережения     │

│ └───────────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌───────────────────────────────────────────────────────┐

│ │Поощрение создания класса собственников жилья путем    │

├─┤поддержки ТСЖ и передачи управления многоквартирными   │

│ │домами от муниципальных органов к управляющим компаниям│

│ └───────────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌───────────────────────────────────────────────────────┐

│ │Реализация концессионных соглашений при модернизации   │

├─┤коммунальной инфраструктуры                            │

│ └───────────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌───────────────────────────────────────────────────────┐

│ │Реформирование муниципальных жилищно-коммунальных      │

├─┤предприятий                                            │

│ └───────────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌───────────────────────────────────────────────────────┐

│ │Содействие созданию конкурентной среды в управлении и  │

├─┤эксплуатации жилищного фонда                           │

│ └───────────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌───────────────────────────────────────────────────────┐

├─┤Организация службы жилищных субсидий                   │

│ └───────────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌───────────────────────────────────────────────────────┐

│ │Установление муниципальных социальных стандартов и     │

├─┤нормативов качества отдельных видов ЖКУ, контроль за   │

│ │их соблюдением                                         │

│ └───────────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌───────────────────────────────────────────────────────┐

│ │Создание расчетно-кассовых центров для сбора платежей  │

└─┤за ЖКУ                                                 │

  └───────────────────────────────────────────────────────┘

 

Рис. 4.3.2. Основные задачи органов местного самоуправления

по реформированию жилищно-коммунального комплекса

 

В каждом муниципальном образовании должна быть разработана собственная экономически и социально обоснованная программа реформирования жилищно-коммунального комплекса, учитывающая местную специфику, направленная на осуществление перехода на систему договорных отношений между органами местного самоуправления, собственниками и нанимателями жилищного фонда, управляющими организациями и исполнителями жилищно-коммунальных услуг, создание конкурентной среды в сферах управления жилищным фондом и его эксплуатации, а также системы концессионных соглашений по передаче в управление частному бизнесу систем инженерного обеспечения населенных пунктов. На этой основе должно быть обеспечено существенное повышение качества предоставления ЖКУ.

В системе управления муниципальных администраций имеются структурные подразделения, отвечающие за вопросы ЖКК. Важно их укреплять, осуществлять переподготовку специалистов применительно к новой экономической и управленческой ситуации в сфере ЖКК, обучать их работе с населением, немуниципальными управляющими и эксплуатирующими организациями.

 

Изменение отношений собственности в жилищной сфере

 

Существенное изменение отношений собственности в жилищной сфере оказывает определяющее влияние на формы управления жилищным фондом.

К компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений относятся:

- учет муниципального жилищного фонда;

- установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

- ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;

- определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда;

- предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

- принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые и нежилых помещений в жилые;

- согласование переустройства и перепланировки жилых помещений;

- признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания;

- осуществление контроля использования и сохранности муниципального жилищного фонда, соответствия жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;

- определение порядка получения документа, подтверждающего принятие решения о согласовании или об отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения в соответствии с условиями и порядком переустройства и перепланировки жилых помещений;

- иные вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений.

По формам собственности жилищный фонд делится на частный, государственный и муниципальный. В большинстве развитых стран основная часть жилищного фонда находится в частной собственности. Собственник многоквартирного дома сдает квартиры в аренду. Муниципального жилья в зарубежных городах очень мало, как правило, это жилье невысокого качества для малообеспеченных слоев населения. В СССР основная часть жилищного фонда находилась в государственной собственности. В период массовой приватизации промышленных предприятий объем государственного (ведомственного) жилищного фонда резко сократился и соответственно увеличился объем муниципального жилищного фонда. С другой стороны, по мере приватизации квартир возрастал объем частного жилищного фонда и сокращался объем муниципального.

В зависимости от целей использования жилищный фонд подразделяется на:

- жилищный фонд социального использования, предоставляемый для малоимущих и некоторых других категорий граждан (в основном муниципальный и частично государственный);

- специализированный жилищный фонд (также в основном муниципальный и частично государственный), предназначенный для временного проживания отдельных категорий граждан;

- индивидуальный жилищный фонд, предназначенный для собственного проживания граждан и членов их семей;

- жилищный фонд коммерческого использования, предназначенный его собственником для проживания граждан на условиях возмездного пользования.

В муниципальной собственности находятся:

- жилищный фонд социального назначения для малообеспеченных граждан;

- служебные жилые помещения и общежития;

- маневренный жилищный фонд, предназначенный: для временного проживания граждан в связи с капитальным ремонтом или реконструкцией дома, в котором находятся муниципальные жилые помещения; для граждан - несостоятельных должников, утративших жилые помещения, полученные за счет кредитов или целевых займов и заложенные в их обеспечение, если на момент обращения у них нет другого жилья; для граждан, у которых единственные жилые помещения стали непригодными для проживания в результате чрезвычайных обстоятельств; иных граждан в случаях, предусмотренных законодательством.

В отношении муниципального жилищного фонда органы местного самоуправления обладают всеми полномочиями собственника. По отношению к иному жилищному фонду к компетенции органов местного самоуправления относится только принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые и обратно и согласование переустройства и перепланировки жилья. Остальные решения по правам владения, пользования и распоряжения принимаются собственниками помещений и их объединениями.

Для совместного управления комплексом недвижимого имущества в многоквартирных домах, обеспечения их эксплуатации Жилищный кодекс РФ предусматривает следующие формы объединений собственников:

- жилищные и жилищно-строительные кооперативы и иные специализированные потребительские кооперативы;

- товарищества собственников жилья (ТСЖ);

- объединения (ассоциации) ТСЖ, ЖСК для совместного управления общим имуществом многоквартирных домов.

Жилищным или жилищно-строительным кооперативом признается добровольное объединение граждан и (или) юридических лиц на основе членства в целях удовлетворения потребности граждан в жилье, а также управления жилыми и нежилыми помещениями в кооперативном доме. Порядок организации и деятельности кооперативов определяется Жилищным кодексом РФ и федеральным законодательством. Жилищный или жилищно-строительный кооператив, в котором все его члены внесли паевые взносы за жилые помещения, по решению общего собрания его членов может быть преобразован в товарищество собственников жилья.

Товариществом собственников жилья (ТСЖ) признается некоммерческая организация, объединение собственников помещений для совместного управления комплексом недвижимого имущества в многоквартирном доме, обеспечения эксплуатации этого комплекса, владения, пользования и в установленном законодательством порядке распоряжения общим имуществом в многоквартирном доме. Число членов ТСЖ, создавших товарищество, должно превышать 50% от общего числа голосов собственников помещений. При наличии в многоквартирном доме муниципальных жилых и нежилых помещений уполномоченный орган местного самоуправления имеет в ТСЖ количество голосов, пропорциональное его доле в общей площади помещений дома.

Решение о создании ТСЖ принимается собственниками помещений на общем собрании при условии, что за него проголосовали собственники помещений, обладающие более чем 50% голосов от общего числа голосов собственников помещений. ТСЖ может объединять несколько многоквартирных домов, а также односемейных домов, дачных домов с приусадебными участками, гаражами и другими объектами при наличии общего или соседних земельных участков, общих сетей инженерно-технического обеспечения и других элементов инфраструктуры. Два и более ТСЖ могут создать объединение (ассоциацию) для совместного управления общим имуществом.

ТСЖ обязано обеспечивать надлежащее санитарное и техническое состояние общего имущества в многоквартирном доме. Оно самостоятельно принимает решение о форме управления домом, вправе заключать договор с выбранной управляющей организацией на управление, а также договоры о содержании и ремонте общего имущества, оказании коммунальных услуг и прочие договоры в интересах членов товарищества, может своими силами выполнять работы для собственников помещений и оказывать им различные услуги. ТСЖ самостоятельно определяет смету доходов и расходов на год и на ее основе устанавливает размеры платежей и взносов для каждого собственника помещений в соответствии с его долей в общей собственности.

Органом управления многоквартирным домом, в котором не создано ТСЖ или кооператив, является общее собрание собственников помещений. К компетенции собрания собственников помещений относятся:

- принятие решения о реконструкции дома (в том числе расширении или надстройке), строительстве хозяйственных построек и других зданий, строений, сооружений, ремонте общего имущества в многоквартирном доме;

- принятие решения о пределах использования земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, в том числе введение ограничений на пользование им;

- принятие решений о передаче в пользование общего имущества дома;

- выбор способа управления многоквартирным домом;

- другие вопросы, установленные Жилищным кодексом РФ.

Количество голосов, которым обладает каждый собственник помещения в данном доме, пропорционально его доле в праве собственности на общее имущество в строении. Порядок проведения общих собраний собственников определяется Жилищным кодексом РФ.

 

Управление многоквартирными жилыми домами

 

Управление жилищным фондом - это организация содержания и ремонта жилья, а также предоставления коммунальных услуг самостоятельно или по договорам с подрядными жилищно-эксплуатационными организациями. Объектом управления является многоквартирный жилой дом или совокупность домов.

Управление многоквартирным домом должно обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме.

Современная тенденция в управлении жилищным фондом - постепенная передача этой функции от органов местного самоуправления к собственникам и их объединениям. Приватизация квартир в многоквартирных домах создала основу для становления института реальных собственников. В то же время доля домов, в которых созданы жилищные или жилищно-строительные кооперативы и товарищества собственников жилья, является крайне незначительной. Собственники помещений практически не могут оказывать влияния на качество и стоимость жилищно-коммунальных услуг и выступать в роли заказчиков на ЖКУ.

Согласно Жилищному кодексу РФ, собственники помещений в многоквартирном доме обязаны самостоятельно выбрать один из способов управления:

- непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме;

- управление ТСЖ, жилищным либо иным потребительским кооперативом;

- управление с помощью привлечения управляющей организации.

Управление через ТСЖ или кооператив предполагает наличие в его руководстве квалифицированных специалистов, знающих строительные, технологические, сметные и другие нормы и способных привлекать на договорной основе обслуживающие организации.

Наиболее эффективным способом управления многоквартирным домом является привлечение квалифицированной управляющей организации, которая, в свою очередь, привлекает на конкурсных условиях для оказания отдельных видов услуг специализированные жилищно-эксплуатационные, коммунальные, ремонтные, строительные и другие организации. При этом способе управления происходит полное разделение функций собственника, управляющей организации и исполнителей жилищно-коммунальных услуг, создается конкурентная среда и система договорных отношений (рис. 4.3.3).

 

┌────────────────┐  ┌───────────────────┐  ┌───────────────────┐

│ Взаимодействие │  │      Механизм     │  │      Развитие     │

│ при управлении │  │    формирования   │  │    конкурентной   │

│многоквартирными│  │    конкурентных   │  │        среды      │

│     домами     │  │     отношений     │  │                   │

└────────┬───────┘  └──────────┬────────┘  └────────┬──────────┘

         \/                   \/                   \/

┌────────────────┐  ┌───────────────────┐  ┌───────────────────┐

│ Собственники - │  │  Привлечение на   │  │Конкуренция в сфере│

│  управляющая   ├─>│конкурсных условиях│  │ управления много- │

│   жилищная     │  │управляющих жилищ- │  │квартирными жилыми │

│ организация    │  │ных организаций к  ├─>│   домами между    │

└────────┬───────┘  │управлению много-  │  │    управляющими   │

         \/         │квартирными домами │  │   организациями   │

┌────────────────┐  └─────────┬─────────┘  └─────────┬─────────┘

│Управляющая жи- │            \/                    \/

│лищная организа-│  ┌───────────────────┐  ┌────────────────────┐

│ция - подрядная │  │  Привлечение на   │  │Конкуренция в сфере │

│  организация   ├─>│конкурсных условиях│  │содержания, ремонта,│

└────────┬───────┘  │подрядных организа-│  │   благоустройства  │

         \/         │ций по содержанию, ├─>│     домов между    │

┌────────────────┐  │благоустройству и  │  │     подрядными     │

│   Договорные   │<─┤   ремонту домов   │  │   организациями    │

│   отношения    │  └───────────────────┘  └─────────┬──────────┘

└────────────────┘                                   │

         /\                                          │

          └──────────────────────────────────────────┘

 

Рис. 4.3.3. Система взаимоотношений и механизм

развития конкурентной среды

 

Выбор способа управления общим имуществом в многоквартирном доме осуществляется на общем собрании собственников помещений и может быть изменен ими в любое время. Решение общего собрания о выборе способа управления является обязательным для всех собственников. Если собственниками в течение года не выбран способ управления домом или если принятое решение не было реализовано, то орган местного самоуправления в порядке, установленном Правительством РФ, проводит открытый конкурс по отбору управляющей организации. При этом многоквартирный дом может управляться только одной организацией. Собственники помещений обязаны заключить договор управления этим домом с управляющей организацией, выбранной по результатам конкурса. После завершения указанных процедур орган местного самоуправления снимает с себя функции управления многоквартирными жилыми домами и передает их управляющим организациям.

По договору управления многоквартирным домом одна сторона (управляющая организация) по заданию другой (объединения собственников помещений) в течение согласованного срока за плату обязуется самостоятельно или с привлечением специализированных организаций оказывать услуги и выполнять работы по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества в таком доме, предоставлять коммунальные услуги собственникам помещений и пользующимся помещениями лицам, а также осуществлять иную деятельность, направленную на достижение целей управления многоквартирным домом. Договор может быть заключен на срок от 1 года до 5 лет.

Органы местного самоуправления обязаны создавать условия для эффективного управления многоквартирными домами. С этой целью они:

- обеспечивают равные условия для деятельности управляющих организаций независимо от организационно-правовых форм;

- могут предоставлять управляющим организациям, ТСЖ, жилищным и иным кооперативам бюджетные средства на капитальный ремонт многоквартирных домов;

- содействуют повышению уровня квалификации лиц, осуществляющих управление многоквартирными домами, и организации обучения лиц, имеющих намерение осуществлять такую деятельность.

Важную роль в управлении многоквартирными домами играют общественное участие и контроль. Через систему старших по домам и подъездам, домовых и квартальных комитетов, органов территориального общественного самоуправления осуществляется конструктивное взаимодействие жителей и жилищных объединений с управляющими и обслуживающими организациями. Органы местного самоуправления объективно заинтересованы в таком участии и контроле.

Одним из основных компонентов управления многоквартирными домами является организация системы оплаты за жилое помещение и коммунальные услуги.

Наниматели жилых помещений в государственном или муниципальном жилищном фонде вносят плату за пользование (за наем), за содержание и текущий ремонт жилого помещения и общего имущества дома, включая расходы по управлению многоквартирным домом, и за коммунальные услуги. Капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном жилом доме производится за счет собственника.

Собственники жилых помещений в многоквартирных жилых домах, в отличие от нанимателей, не вносят плату за наем, но оплачивают расходы по капитальному ремонту общего имущества дома, а также облагаются уплатой налога на имущество.

Плата за жилое помещение и коммунальные услуги для собственника помещения в многоквартирном доме включает в себя:

- плату за содержание и ремонт жилого помещения, включающую в себя плату за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию, текущему и капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме;

- плату за коммунальные услуги.

В целях гарантирования возмещения убытков, связанных с утратой (разрушением) или повреждением жилых помещений, может осуществляться страхование в соответствии с законодательством.

Собственники жилых домов несут расходы на их содержание и ремонт, а также оплачивают коммунальные услуги в соответствии с договорами, заключенными с лицами, осуществляющими соответствующие виды деятельности.

Плата за коммунальные услуги включает в себя плату за холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электро-, газоснабжение (в том числе поставки бытового газа в баллонах), отопление (теплоснабжение, в том числе поставки твердого топлива в условиях печного отопления).

Плата за содержание и ремонт жилого помещения устанавливается собственниками в размере, обеспечивающем содержание имущества в соответствии с требованиями законодательства, а также в зависимости от качества и благоустройства жилого помещения и местоположения дома. Для муниципального и государственного жилищного фонда размер платы за наем, содержание и ремонт жилых помещений устанавливается органами местного самоуправления. Они, а также управляющие организации обязаны предоставлять гражданам по их запросам информацию об установленных ценах и тарифах на отдельные виды услуг и работ.

Важную роль в организации платежей населения за ЖКУ играют расчетно-кассовые центры (РКЦ). Это специализированные информационно-вычислительные организации, осуществляющие деятельность по обработке и сбору платежей граждан. Они могут создаваться органами местного самоуправления в форме муниципальных учреждений или хозяйственных обществ. При этом обеспечивается требование Жилищного кодекса РФ о пообъектном учете расходов и доходов по каждому многоквартирному дому. На каждый дом открывается субсчет, на который перечисляются платежи граждан за жилищно-коммунальные услуги.

Деятельность РКЦ обеспечивает гарантированный рост, контроль и ускорение поступления денежных средств на расчетные счета производителей жилищных и коммунальных услуг, с учетом качества и доли услуги, оказанной данным поставщиком, а также позволяет выстроить систему управления информационными потоками, позволяющую в оперативном режиме принимать решения.

Переход от централизованной системы обслуживания многоквартирных домов муниципальными унитарными предприятиями к функционально разделенной системе взаимоотношений объединений собственников, управляющих и эксплуатирующих подрядных организаций представляет собой достаточно сложный процесс, который может осуществляться поэтапно, что показано на рис. 4.3.4.

 

┌──────────────────────────────────────────────────┐

│а) функции                                        │

│   не разделены      ┌─────────────────┐          │

│                     │   Собственник   │          │

│                     │ жилищного фонда │          │

│                     └───────┬─────────┘          │

│                             │                    │

│                             \/                   │

│                        ┌─────────┐               │

│                        │ МУП ЖКХ │               │

│                        └─────────┘               │

└─────────────────────────────┬────────────────────┘

                              │

                              \/

┌──────────────────────────────────────────────────┐

│б) функции                                        │

│   разделены          ┌───────────────┐           │

│   частично        ┌─ ┤  Собственник  ├ ─┐        │

│                      │жилищного фонда│           │

│                   │  └──────┬────────┘  │        │

│                             │                    │

│                   │         │           │        │

│                  \/         \/          \/       │

│                ┌─────┐┌─────────┐┌─────────────┐ │

│                │ ТСЖ ││ МУП ЖКХ ││ Управляющая │ │

│                │     ││         ││  компания   │ │

│                └─────┘└─────────┘└─────────────┘ │

└─────────────────────────────┬────────────────────┘

                              │

                              \/

┌──────────────────────────────────────────────────┐

│в) функции                                        │

│   разделены            ┌───────────────┐         │

│         ┌───────┐      │  Собственник  │         │

│         │       │<- - ─┤жилищного фонда│         │

│         │  РКЦ  │      └────┬──────────┘         │

│         │       ├─ - - ──┐                       │

│         └───────┘        │  │                    │

│           /\             \/ \/                   │

│            │            ┌─────────────────────┐  │

│                         │ Управляющие компании│  │

│         ┌──┴────┐       │     разных форм     │  │

│         │  ТСЖ  ├─ - -->│    собственности    │  │

│         └───────┘       └───┬─────────────────┘  │

│                                                  │

│                             │                    │

│                             \/                   │

│                 ┌──────────────────────────┐     │

│                 │ Жилищно-эксплуатационные │     │

│                 │    организации разных    │     │

│                 │    форм собственности    │     │

│                 └──────────────────────────┘     │

└──────────────────────────────────────────────────┘

 

------> Административные связи

- - - > Договорные связи

 

Рис. 4.3.4. Трансформация муниципального управления

жилищным фондом

 

Вопросы для самоконтроля

 

1. Каковы основные проблемы ЖКК в России и в чем их причины?

2. Каковы основные направления реформирования ЖКК?

3. Каковы задачи органов местного самоуправления в связи с реформированием ЖКК?

4. Какое и для чего необходимо разграничение функций по управлению и эксплуатации жилищного фонда?

5. Какие способы управления многоквартирным домом предусмотрены новым Жилищным кодексом РФ?

6. Что такое ТСЖ?

7. По каким правилам осуществляется оплата жилищно-коммунальных услуг нанимателями и собственниками жилых помещений?

8. Какое значение для улучшения эксплуатации жилищного фонда имеет участие общественности?

 

4.4. Муниципальное управление коммунальным хозяйством

 

Состояние и проблемы инженерного обеспечения поселений

 

К инженерному обеспечению поселений относятся такие ресурсы, как электроэнергия, тепло, газ, вода. Ресурсоснабжающими организациями в системе ЖКК являются организации, поставляющие данные ресурсы потребителям через присоединенные сети, а также оказывающие услуги по водоотведению. Потребителями этих ресурсов на территории муниципального образования являются предприятия, учреждения, организации всех форм собственности и граждане.

Основные снабжающие организации по отдельным видам ресурсов:

- электроэнергия - централизованные региональные энергосистемы, входящие в состав РАО "ЕЭС России", а в удаленных районах - местные электростанции;

- природный газ - организации, входящие в состав РАО "Газпром";

- теплоэнергия - ТЭЦ, принадлежащие региональным энергосистемам, и местные котельные, значительная часть которых находится в муниципальной собственности;

- водоснабжение, водоотведение - организации типа "Водоканал", в большинстве своем муниципальные предприятия, в отдельных городах - акционерные общества.

Предприятия, обеспечивающие поставку перечисленных ресурсов по распределительным сетям, относятся к числу естественных локальных монополистов.

Отношения между ресурсоснабжающими организациями и потребителями ресурсов регулируются нормами Гражданского кодекса РФ, определяющими правила заключения договоров энергоснабжения, и распространяются на поставки ресурсов как юридическим лицам, так и гражданам. Во многих городах между ресурсоснабжающими организациями и конечными потребителями ресурсов стоят муниципальные предприятия, ведающие распределительными внутриквартальными и внутридомовыми сетями и сооружениями. Они действуют на основе договоров с конечными потребителями и ресурсоснабжающими организациями, выступая в роли перепродавцов ресурсов, собирают с населения и других конечных потребителей плату за ресурсы и расплачиваются с поставщиками.

В расчет цены ресурсов, поставляемых ресурсоснабжающими организациями, включаются расходы с учетом затрат по транспортировке до конечного потребителя либо до границы балансовой принадлежности с муниципальной распределительной организацией. В последнем случае тариф для конечных потребителей устанавливается с учетом расходов муниципальной организации по обслуживанию распределительных сетей и сооружений.

Процессы тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения поселений, несмотря на их разнородность, характеризуются рядом общих признаков (рис. 4.4.1).

 

┌───────────────────────────┐   ┌─────────────────────────┐

│   Использование сложной   │   │    Неразрывность        │

│ инженерной инфраструктуры │   │ процессов производства, │

│ (сети, насосные станции,  │   │ передачи и потребления  │

│ очистные сооружения и др.)│   │      ресурсов           │

└─────────────────────┬─────┘   └─┬───────────────────────┘

┌─────────────────┐ ┌─┴───────────┴─┐ ┌──────────────────────────┐

│  Недопустимость │ │               │ │  Необходимость четкой    │

│    перерывов    ├─┤  Особенности  ├─┤ взаимосвязи всех стадий  │

│в подаче ресурсов│ │               │ │производственного процесса│

└─────────────────┘ └─┬───────────┬─┘ └──────────────────────────┘

┌─────────────────────┴───────┐ ┌─┴──────────────────────────────┐

│ Невозможность компенсации   │ │ Тесная зависимость потребности │

│ не полученных в один период │ │    в мощностях, конкретных     │

│   ресурсов за счет более    │ │   инженерных решений и         │

│ интенсивного предоставления │ │ организации производственного  │

│      в другой период        │ │ процесса от местных условий    │

└─────────────────────────────┘ └────────────────────────────────┘

 

Рис. 4.4.1. Особенности процессов

ресурсообеспечения поселений

 

Кризис в ЖКК, о котором шла речь выше, в наибольшей степени затронул именно сферу ресурсоснабжения. Ее техническое состояние характеризуется высоким (более 60% в целом по России, а в отдельных городах еще выше) уровнем износа, высокой аварийностью, низким коэффициентом полезного действия мощностей и большими потерями энергоносителей. Планово-предупредительные ремонты уступили место аварийно-восстановительным работам, затраты на которые в 2 - 3 раза выше. Износ основных фондов, особенно в системах тепло- и водоснабжения, стал одной из причин массовых отключений потребителей, появления "замерзающих" городов и поселков.

Другой причиной кризиса явился неконтролируемый (в том числе в середине финансового года, когда все бюджетные ассигнования распределены) рост тарифов на ресурсы, породивший цепочку неплатежей, особенно между поставщиками и перепродавцами ресурсов. При существующей системе оплаты потребления тепла и воды по нормативам на жителя или на 1 кв. м жилой площади у поставщиков ресурсов нет экономических стимулов к экономии и снижению затрат. В итоге затраты электроэнергии на производство и реализацию 1 куб. м воды в России на 30% выше среднеевропейского уровня, численность персонала в расчете на 1000 обслуживаемых жителей - в 1,5 - 2 раза выше, чем на аналогичных европейских предприятиях. Существующая система тарифного регулирования препятствует привлечению частных инвестиций в развитие инженерной инфраструктуры поселений, поскольку не дает возможности использовать сэкономленные в результате снижения затрат средства на развитие и модернизацию производства. Долги ресурсоснабжающим организациям составляют основную часть общей задолженности местных бюджетов, муниципальных предприятий и учреждений.

 

Государственная политика

в сфере инженерного обеспечения поселений

 

Подпрограммой реформирования и модернизации ЖКК предусмотрена система мер по исправлению сложившейся ситуации в сфере ресурсообеспечения поселений (рис. 4.4.2).

 

┌───────────────────┐           ┌───────────────────────────────┐

│     Изменение     │           │Переход от оплаты по нормативам│

│ тарифной политики │           │ потребления ресурсов к оплате │

│                   │           │  за фактическое потребление   │

└──────────────┬────┘           └──────┬────────────────────────┘

      ┌────────┴───────────────────────┴───────┐

      │ Направления улучшения ситуации в сфере │

      │     ресурсообеспечения поселений       │

      └────────┬───────────────────────┬───────┘

  ┌────────────┴──────┐            ┌───┴────────────────┐

  │      Создание     │            │    Привлечение     │

  │ конкурентной среды│            │ частных инвестиций │

  └───────────────────┘            └────────────────────┘

 

Рис. 4.4.2. Основные направления государственной политики

по улучшению ситуации в сфере ресурсообеспечения поселений

 

Изменение тарифной политики предполагает создание единой методологической базы для регулирования тарифов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, установление единых принципов государственного тарифного регулирования. В процессе такого регулирования должны быть увязаны изменения тарифов на газ (федеральный уровень) и электроэнергию (региональный уровень) с изменением тарифов на тепловую энергию, водоснабжение и водоотведение (муниципальный уровень), а также с возможностью потребителей (населения и бюджетных организаций) оплачивать услуги по новым тарифам. Федеральными законами установлен новый порядок, при котором изменение тарифов на природный газ и электроэнергию будет осуществляться, как правило, один раз в год, причем размер и сроки этого изменения должны быть известны на момент разработки и утверждения бюджетов всех уровней.

Переход от оплаты ресурсов по нормативам потребления к оплате по фактическому потреблению на основе показаний приборов учета будет осуществляться по мере установления таких приборов. Это должно стимулировать поставщиков к снижению издержек на всех стадиях производства и транспортировки, проведению ресурсосберегающей политики.

Создать конкурентную среду в сфере ресурсообеспечения поселений достаточно сложно в силу естественного монополизма производителей. В то же время начинается процесс формирования локальных рынков в системах теплоснабжения ряда городов при наличии нескольких источников тепла, подключенных к единым городским сетям, а также установки местных высокоэкономичных источников теплоэнергии (на многоквартирный жилой дом или на группу домов). Последние успешно конкурируют с системами централизованного теплоснабжения за счет экономии затрат на транспортировку и сокращения неизбежных потерь.

Привлечение частных инвестиций в предприятия инженерной инфраструктуры поселений возможно при получении инвестором существенной экономии от сокращения потерь ресурсов в процессе их выработки и транспортировки до конечных потребителей. Это делает сферу ресурсоснабжения инвестиционно привлекательной. Предполагается развитие концессионных схем привлечения инвестиций в модернизацию объектов коммунальной энергетики (подробнее об этом см. в главе 6), для чего требуется создание необходимой нормативно-правовой базы.

 

Функции органов местного самоуправления

в сфере инженерного обеспечения поселений

 

Действуя в рамках рассмотренных основных направлений, органы местного самоуправления ориентированы на выполнение задач, показанных на рис. 4.4.3.

 

┌────────────────────────┐       ┌──────────────┐

│Разработка и утверждение│       │ Установление │

│   перспективных схем   │       │ экономически │

│   ресурсосбережения    │       │ обоснованных │

│      поселений         │       │   тарифов    │

└───────────────────────┬┘       └┬─────────────┘

                        │         │

┌────────────────┐    ┌─┴─────────┴─┐     ┌───────────────┐

│   Содействие   │    │             │     │  Сокращение   │

│    установке   ├────┤   Задачи    ├─────┤ потерь тепла  │

│ приборов учета │    │             │     │в жилых зданиях│

└────────────────┘    └─┬──────────┬┘     └───────────────┘

┌───────────────────────┴┐        ┌┴───────────────────┐

│      Формирование      │        │                    │

│     местных рынков     │        │  Поиск инвесторов  │

│      теплоэнергии      │        │                    │

└────────────────────────┘        └────────────────────┘

 

Рис. 4.4.3. Задачи органов местного самоуправления

в сфере инженерного обеспечения поселений

 

Разработка и утверждение перспективных схем развития систем ресурсоснабжения поселений в первую очередь затрагивают вопросы тепло- и водоснабжения. При разработке таких схем необходимо, в частности, сопоставление эффективности использования теплоэнергии от централизованных (через распределительные сети) и автономных источников в каждом конкретном случае. Автономные источники (котельные) оказываются, как правило, эффективнее на территориях с малой плотностью застройки, при сложном рельефе местности, в местах, удаленных от крупных источников тепловой энергии, когда стоимость услуг по передаче энергии сопоставима со стоимостью ее производства.

Экономически обоснованные тарифы на услуги тепло-, водоснабжения и водоотведения должны быть увязаны с уровнем тарифов, устанавливаемых на федеральном и региональном уровнях. При принятии решений об установлении тарифов должны использоваться результаты комплексных обследований предприятий, включая независимые экспертизы и проверки за счет бюджетных средств. Процесс формирования тарифов должен заключаться в поиске компромисса между техническими задачами и финансовыми потребностями поставщиков услуг и платежеспособным спросом потребителей. Процедуры тарифного регулирования должны обеспечивать публичность процесса, что повысит доверие потребителей ресурсов, а также установления баланса интересов в процессе регулирования тарифов. Публичность системы должна обеспечиваться процедурами мониторинга деятельности предприятий коммунальной энергетики, подготовки и рассмотрения заявок на пересмотр тарифов, их утверждения и вступления в силу. В условиях нестабильной экономики установление срока действия тарифа следует дополнять определением внешних факторов, изменение которых приведет к автоматическому перерасчету или изменению производственной программы предприятия. В крупных городах органы местного самоуправления способны сформировать профессиональные службы регулирования тарифов для предприятий коммунальной инфраструктуры. Для малых муниципальных образований эти функции могут быть переданы организациям регионального уровня. На тепловую энергию и воду целесообразно устанавливать двухставочные тарифы, позволяющие обеспечивать раздельный учет постоянных и переменных затрат, что обеспечит снижение сезонных колебаний в платежах.

Приборы учета расходов теплоэнергии, холодной и горячей воды необходимо устанавливать поэтапно: в первую очередь для бюджетных организаций и многоквартирных домов в целом, а в дальнейшем - индивидуальных приборов учета в квартирах. Последняя задача технически сложна, поскольку предполагается переустройство внутридомовых инженерных сетей, особенно сетей отопления. По мере установки таких приборов необходим переход от оплаты за ресурсы по нормативам потребления к оплате на основе показаний приборов учета.

Задача сокращения потерь тепла в жилых и общественных зданиях может быть решена при их капитальном ремонте и реконструкции, наряду с переустройством внутридомовых сетей и установкой индивидуальных приборов учета. Организация, управляющая жилищным фондом, должна оценить эффективность такой реконструкции.

Формирование местных рынков тепловой энергии в городах предполагает разделение ее монопольной транспортировки по единым муниципальным городским сетям и конкурентного производства на различных теплоисточниках. Это предполагает передачу муниципальных теплосетей и источников теплоэнергии в управление разным хозяйствующим субъектам. Такая схема может дать значительный экономический эффект, поскольку во многих крупных городах имеется избыток мощности по тепловой энергии и существует объективная возможность покупать ее у производителя, предлагающего более низкую цену. Созданию конкурентной среды будет способствовать также внедрение новых технологий, позволяющих эффективно обслуживать относительно небольшие группы потребителей. В частности, компания, управляющая жилищным фондом, будет иметь возможность рассматривать альтернативные варианты: создать собственный локальный источник теплоснабжения или воспользоваться услугами централизованной системы.

Поиск инвесторов для модернизации муниципальных объектов и коммуникаций в системах инженерного обеспечения городов должен решаться одновременно с поиском наиболее эффективной формы участия частного капитала в решении этой задачи. Как уже отмечалось, такой формой являются концессионные соглашения, однако конкретные условия определяются местной спецификой. Муниципальная власть должна создать для инвесторов благоприятные условия.

 

Муниципальное управление

общегородским коммунальным хозяйством

 

Управление общегородским коммунальным хозяйством включает деятельность органов местного самоуправления в таких сферах, как строительство и содержание улиц и дорог, обустройство и содержание мест массового отдыха, инженерная защита территории, ее санитарная очистка, благоустройство, озеленение, создание малых архитектурных форм, вывоз, утилизация и переработка бытовых и частично промышленных отходов, организация уличного освещения, банно-прачечное, гостиничное хозяйство, содержание мест захоронения, оказание ритуальных услуг и т.п.

Большинство из перечисленных сфер муниципальной деятельности обеспечивает предоставление муниципальных услуг общественного характера. Как отмечалось в главе 3, заказчиком этих работ является муниципальное образование и финансируются они из местного бюджета. Отдельные услуги частично или полностью оплачиваются их потребителями, например вывоз бытовых отходов, работа гостиниц, ритуальные услуги. В соответствии с Федеральным законом "О погребении и похоронном деле" (с последующими изменениями) органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела.

Основная цель муниципального управления общегородским коммунальным хозяйством заключается в наиболее полном удовлетворении потребностей населения в соответствующих услугах. Задачи органов местного самоуправления в этой сфере показаны на рис. 4.4.4.

 

            ┌────────────────────────────────────────┐

            │ Задачи органов местного самоуправления │

            │       в сфере общегородского           │

            │       коммунального хозяйства          │

            └──────────────────┬─────────────────────┘

┌─────────────────────────────┐│┌───────────────────────────────┐

│  Содержание в надлежащем    │││ Качественная и своевременная  │

│техническом состоянии улиц,  │├┤ уборка и санитарная очистка   │

│   площадей, придомовых      │││        территории             │

│ территорий в соответствии   ├┤└───────────────────────────────┘

│с требованиями к организации ││┌───────────────────────────────┐

│     движения транспорта     │││Озеленение и освещение террито-│

│        и пешеходов          │├┤рии по установленным нормативам│

└─────────────────────────────┘│└───────────────────────────────┘

┌─────────────────────────────┐│┌───────────────────────────────┐

│ Регулярный сбор и вывоз, а  │││Содержание объектов рекреации  │

│ также утилизация бытовых    ├┼┤(парки, пляжи, скверы, иные    │

│ и производственных отходов  │││места отдыха), их дизайн       │

└─────────────────────────────┘│└───────────────────────────────┘

┌─────────────────────────────┐│┌───────────────────────────────┐

│  Размещение на территории   │││       Повышение качества      │

│  малых архитектурных форм   │││  обслуживания в гостиничном   │

│(ограды, скамейки, фонтаны,  ├┼┤  и банно-прачечном хозяйстве  │

│средства рекламы, урны и др.)│││                               │

└─────────────────────────────┘│└───────────────────────────────┘

┌─────────────────────────────┐│┌───────────────────────────────┐

│    Инженерная защита        │││  Содержание мест захоронения  │

│ территорий от паводков,     │││  и обеспечение ритуального    │

│  подземных вод и т.п.       ├┴┤       обслуживания            │

└─────────────────────────────┘ └───────────────────────────────┘

 

Рис. 4.4.4. Задачи органов местного самоуправления

в сфере общегородского коммунального хозяйства

 

Количественная оценка степени реализации поставленных целей и задач определяется с помощью системы муниципальных социальных стандартов и нормативов, устанавливаемых органами местного самоуправления. Она может включать:

- степень технического состояния и объемы содержания территории муниципального образования, соответствующие предъявляемым требованиям, по отношению к общей площади территорий, отдельно по магистралям, проездам, внутриквартальным территориям;

- уровень качественного санитарного состояния территорий, определяемых как отношение периода времени (месяц, недели), при котором состояние площадей, улиц, проездов и т.д. соответствовало санитарным нормам, к общему годовому (квартальному) времени;

- объем отходов, подлежащих обработке (ликвидации, утилизации);

- уровень площади озеленения территории, определяемый соотношением фактически достигнутого и нормативного уровня, при обеспечении условий соответствия требованиям качества зеленых насаждений;

- уровень освещенности территорий;

- нормативы содержания рекреационных зон, развития гостиничного и банно-прачечного хозяйств и т.д.

Исполнителями перечисленных работ и услуг могут быть муниципальные и частные компании всех организационно-правовых форм. Муниципальная власть должна позаботиться о четкой координации этих работ, создании конкурентной среды, своевременной выдаче муниципального заказа на бюджетные услуги и его финансировании.

В крупном городе может существовать большое количество специализированных муниципальных и частных предприятий по выполнению отдельных перечисленных видов работ и услуг. Например, содержанием зеленого хозяйства крупных городов занимаются специализированные предприятия, в хозяйственном ведении которых есть теплицы для выращивания цветов, питомники древесных и кустарниковых растений. В городах существуют специальные службы инженерной защиты территории и т.д. В малом муниципальном образовании может быть всего одно многопрофильное муниципальное предприятие, обеспечивающее весь комплекс работ.

При планировании работ по техническому содержанию площадей, улиц, сбору, вывозу и утилизации бытовых отходов, озеленению и благоустройству необходимо сбалансировать требуемые нормативы и стандарты обслуживания с наличием финансовых средств. При этом возможно получение доходов от использования вторичных ресурсов при переработке отходов, создания безотходных технологий при санитарной очистке территорий и т.д.

Повышение эффективности муниципального управления общегородским коммунальным хозяйством должно обеспечиваться за счет совершенствования организационного обеспечения, создания индикативного экономического механизма и системы мероприятий по достижению установленных нормативов и стандартов качества содержания, внедрения современных технологий и технических систем и оборудования для снижения удельных затрат при проведении работ.

Курирование деятельности общегородских коммунальных служб в местной администрации обычно осуществляет отдел (комитет, департамент и т.п.) жилищно-коммунального хозяйства.

 

Вопросы для самоконтроля

 

1. Что понимается под системой инженерного обеспечения поселений?

2. Каковы причины кризисной ситуации в системах инженерного обеспечения поселений?

3. Каковы основные направления реформирования коммунальной энергетики?

4. Каковы задачи и функции органов местного самоуправления по организации инженерного обеспечения поселений?

5. Управление какими видами деятельности включает в себя муниципальное управление общегородским коммунальным хозяйством?

6. В чем особенности финансирования работ в сфере общегородского коммунального хозяйства?

7. Каковы цели и задачи муниципального управления общегородским коммунальным хозяйством?

8. Какие нормативы и стандарты могут быть использованы при оценке эффективности управления общегородским коммунальным хозяйством?

 

4.5. Муниципальное управление транспортным комплексом

 

Особенности управления транспортным комплексом города

 

Как было показано в главе 2, транспортный комплекс города включает в себя внутригородской пассажирский (автобус, трамвай, троллейбус), междугородный и пригородный пассажирский, грузовой, специализированный транспорт (перевозка хлеба, молока, бензина, вывоз бытовых отходов, медицинский транспорт и др.), транспортные парки или депо, гаражи, службы по содержанию трамвайных путей, контактной сети электротранспорта, вокзалы, автостоянки, заправочные станции, ремонтные и другие сервисные службы. В некоторых городах для внутригородских перевозок используется железнодорожный и водный транспорт, в крупнейших - метрополитены. Столь сложный комплекс требует муниципального регулирования и управления.

Федеральный закон 2003 года относит к компетенции поселений создание условий для предоставления транспортных услуг и организацию транспортного обслуживания в границах поселения, а к компетенции муниципальных районов - межпоселенческие перевозки в границах района. Особую проблему представляет муниципальное регулирование пассажирских перевозок в условиях конкуренции муниципального и частного транспорта.

При организации управления транспортным комплексом города должны учитываться его особенности, показанные на рис. 4.5.1.

 

┌────────────────────┐   ┌──────────────┐  ┌─────────────────────┐

│Связь с планировкой │   │ Возможность  │  │ Конкуренция муници- │

│города и пропускной ├┐  │ конкуренции  │ ┌┤ пального и частного │

│    способностью    ││  │ между видами │ ││ сектора в автотран- │

│улично-дорожной сети││  │  транспорта  │ ││ спортных перевозках │

└────────────────────┘│  └───────┬──────┘ │└─────────────────────┘

┌────────────────────┐│          │        │

│   Значительные     ││   ┌──────┴──────┐ │┌─────────────────────┐

│     колебания      │└───┤             ├─┘│Большой удельный вес │

│ пассажиропотоков   ├────┤ Особенности ├──┤ льготных категорий  │

│    по времени      │┌───┤             ├─┐│     пассажиров      │

│ и по направлениям  ││   └──────┬──────┘ │└─────────────────────┘

└────────────────────┘│          │        │┌─────────────────────┐

┌────────────────────┐│          │        ││Возможность разных   │

│   Совпадение по    ││          │        ││способов оплаты услуг│

│времени производства├┘          │        └┤(разовые или проезд- │

│и потребления услуг │           │         │ные на определенный  │

└────────────────────┘           │         │срок билеты)         │

                                 │         └─────────────────────┘

                  ┌──────────────┴───────────────┐

                  │   Высокая степень износа     │

                  │транспортных средств и большие│

                  │   затраты на их обновление   │

                  └──────────────────────────────┘

 

Рис. 4.5.1. Особенности транспортного комплекса города

 

Для городского пассажирского транспорта важно соблюдение необходимого соответствия мощностей отдельных звеньев транспортной системы. В основе таких расчетов лежит определение пассажиропотоков по всем видам передвижений в разные периоды дня, суток, сезона и года. Среднесуточные пассажиропотоки определяют общий характер и объем транспортной работы в городе. Пассажиропотоки в часы пик определяют характер массовых передвижений и служат основой для определения потребности в подвижном составе при решении вопросов о провозной и пропускной способности транспорта и улично-дорожной сети города.

Распределение пассажиров по маршрутам определяется с помощью коэффициента неравномерности, характеризующего наполняемость подвижного состава по длине маршрута. Он представляет собой отношение произведения максимального числа пассажиров на длину перегона к общему объему работы транспорта на данном направлении. Этот коэффициент используется при расчете маршрутной системы города.

Муниципальное управление организацией пассажирских перевозок в городе призвано обеспечить удовлетворение потребностей всех слоев населения с минимальными потерями времени. Режим работы транспорта должен быть увязан с графиком работы крупных градообразующих предприятий.

 

Задачи муниципального управления транспортом

 

Основные задачи муниципального управления в сфере транспорта:

- обеспечение надежного состояния транспортных линий и развитие магистралей;

- модернизация систем организации транспортного движения, диспетчеризация и контроль качества транспортного обслуживания населения;

- приведение подвижного состава в надлежащее состояние, соответствующее техническим параметрам и нормативам;

- обеспечение безопасности перевозок.

Функции органов местного самоуправления по управлению транспортным комплексом города показаны на рис. 4.5.2.

 

┌───────────────────┐ ┌────────────────┐ ┌───────────────────┐

│ Принятие правил и │ │Разработка схемы│ │ Разработка схемы  │

│порядка организации│ │    движения    │ │ развития улично-  │

│ работы транспорта │ │   транспорта   │ │ дорожной сети     │

└────────┬──────────┘ └──────┬─────────┘ └────────┬──────────┘

         └───────────────┐   │   ┌────────────────┘

┌───────────────────┐    │   │   │    ┌──────────────────────┐

│   Установление    │    │   │   │    │Выдача муниципального │

│     тарифов       │ ┌──┴───┴───┴──┐ │заказа на пассажирские│

│   на перевозки    ├─┤             ├─┤ и специализированные │

└───────────────────┘ │             │ │перевозки и заключение│

┌───────────────────┐ │   Функции   │ │    контрактов        │

│Разработка графиков│ │             │ └──────────────────────┘

│ и диспетчеризация │ │             │ ┌──────────────────────┐

│    движения       ├─┤             ├─┤Организация диспетчер-│

│   транспорта      │ └──┬────────┬─┘ │ской службы           │

└───────────────────┘    │        │   └──────────────────────┘

┌───────────────────┐    │        │   ┌────────────────────────┐

│Контроль соблюдения├────┘        └───┤Контроль экологических  │

│ графиков движения │                 │параметров работы       │

└───────────────────┘                 │транспорта (через ГИБДД)│

                                      └────────────────────────┘

 

Рис. 4.5.2. Функции органов местного самоуправления

в сфере транспорта

 

Органы местного самоуправления могут быть наделены государственными полномочиями по финансированию муниципальных и частных транспортных предприятий и перевозчиков для компенсации перевозки льготных категорий пассажиров (при условии получения субвенций из федерального или регионального бюджета).

В условиях многообразия форм собственности на транспортные средства и конкуренции муниципального и частного транспорта основными механизмами регулирования пассажиропотоков являются муниципальный заказ и диспетчеризация перевозок.

За рубежом основным инструментом управления системой городского пассажирского транспорта является проектное финансирование как одна из разновидностей муниципального заказа. Для этого проводится конкурс (тендер, аукцион) проектов разных компаний, организующих транспортные перевозки, с привлечением экспертов. По его результатам выбирается проект, на который будет выдан муниципальный заказ. Подобный выбор исполнителей способствует развитию здоровой конкуренции в сфере городского пассажирского транспорта.

Обобщающие показатели работы городского пассажирского транспорта показаны на рис. 4.5.3.

 

┌───────────────────────────────────────────────────────┐

│ Показатели работы городского пассажирского транспорта │

└┬──────────────────────────────────────────────────────┘

 │ ┌────────────────────────────────────────────────────┐

 ├─┤ Общий объем пассажирских перевозок в динамике      │

 │ └────────────────────────────────────────────────────┘

 │ ┌────────────────────────────────────────────────────┐

 ├─┤ Количество пассажиро-километров на одного жителя   │

 │ │ за период времени (сутки, месяц, год)              │

 │ └────────────────────────────────────────────────────┘

 │ ┌────────────────────────────────────────────────────┐

 ├─┤ Наполняемость подвижного состава (количество       │

 │ │ пассажиров на один машино-километр)                │

 │ └────────────────────────────────────────────────────┘

 │ ┌────────────────────────────────────────────────────┐

 └─┤ Уровень безопасности (нормативный уровень          │

   │ дорожно-транспортных происшествий)                 │

   └────────────────────────────────────────────────────┘

 

Рис. 4.5.3. Показатели работы

городского пассажирского транспорта

 

Проблемы транспортного комплекса города

 

В системе городского транспорта большинства российских городов накопилось много сложных проблем. Одна из них - проблема контроля оплаты за проезд. Для ее решения за рубежом и в некоторых городах России устанавливают автоматические турникеты, стимулируют покупку проездных билетов различного срока пользования с дифференцированной по сроку пользования и количеству поездок цене, проводят денежно-вещевые лотереи по номерам купленных билетов.

Другая проблема - чрезмерный износ подвижного состава. В большинстве городов России муниципальный пассажирский транспорт изношен практически наполовину. Средств городского бюджета, а также части выручки муниципальных пассажирских предприятий не хватает для должного ремонта. Повышение стоимости проезда вызывает лишь отток пассажиров в частные автобусы, в результате чего муниципальный транспорт работает вхолостую.

Серьезной проблемой многих городов является дорожная сеть, ее пропускная способность. Необходимы путепроводные развязки, объездные дороги; в отдельных случаях нужно расширять проезжую часть улиц, что крайне сложно. Состояние дорожной сети часто не согласуется с имеющимся типом подвижного состава.

Массовая автомобилизация вызвала необходимость создания большого комплекса сервисных служб, обеспечивающих работу транспорта. Серьезную проблему представляет организация стоянок индивидуального транспорта (паркингов) на территории города, выделение площадок для строительства коллективных гаражей, в том числе многоэтажных в центре города. В новых жилых домах целесообразно проектировать подвалы как гаражи, что удобно для жильцов. Другая проблема - создание сети автозаправочных станций, пунктов мойки, мастерских срочного ремонта автомобилей и шиномонтажа. Они тоже должны размещаться по всей территории города.

Необходима увязка работы внутригородского и внешнего транспорта. Управление объектами внешнего транспорта (железнодорожные и автовокзалы, речные и морские порты, аэропорты и т.п.) осуществляется, как правило, государственными предприятиями или крупными акционерными компаниями. Органы местного самоуправления обязаны обеспечить "стыковку" этих объектов с маршрутами внутригородского транспорта, сетью предприятий торговли и общественного питания, другими городскими службами.

 

Критерии эффективности функционирования

городского транспорта

 

Критерии эффективности функционирования городского пассажирского транспорта включают в себя две составляющих: работу и управление транспортом. Перечень возможных критериев представлен на рис. 4.5.4.

 

           ┌─────────────────────────────────┐

           │     Критерии эффективности      │

           │ функционирования муниципального │

           │     пассажирского транспорта    │

           └─────┬─────────────────────┬─────┘

┌────────────────┴───────┐     ┌───────┴────────────────┐

│ Критерии эффективности │     │ Критерии эффективности │

│    работы транспорта   │     │ управления транспортом │

└┬───────────────────────┘     └┬───────────────────────┘

 │┌─────────────────────────┐   │┌────────────────────────────┐

 ││    Увеличение числа     │   ││  Степень достижения целей  │

 ├┤ исправно работающего и  │   ├┤  управления транспортом    │

 ││нового подвижного состава│   │└────────────────────────────┘

 │└─────────────────────────┘   │┌────────────────────────────┐

 │┌─────────────────────────┐   ││ Соответствие поставленным  │

 ││   Сокращение времени    │   ├┤целям стиля, методов и форм │

 ├┤ проезда в транспорте за │   ││      управления            │

 ││ счет совершенствования  │   │└────────────────────────────┘

 ││ маршрутной карты города │   │┌────────────────────────────┐

 │└─────────────────────────┘   ││    Соотношение расходов    │

 │┌─────────────────────────┐   └┤ на управление транспортом  │

 ││ Повышение собираемости  │    │со степенью достижения целей│

 ├┤          выручки        │    └────────────────────────────┘

 │└─────────────────────────┘

 │┌─────────────────────────┐

 ││ Улучшение экономических │

 └┤   показателей работы    │

  │ транспортных предприятий│

  └─────────────────────────┘

 

Рис. 4.5.4. Критерии эффективности функционирования

муниципального пассажирского транспорта

 

Используемые во взаимосвязи критерии эффективности работы и управления способны достаточно емко характеризовать систему городского пассажирского транспорта как субъект и объект муниципального управления.

 

Органы муниципального управления транспортом

 

В администрациях большинства крупных городов есть структурные подразделения, ведающие вопросами городского транспорта. Предпочтительной является схема с единым структурным подразделением, ведающим вопросами транспорта и содержания городских дорог. Перспективна также схема с выделением в отдельную структуру (муниципальное учреждение) службы муниципального заказчика транспортных услуг. В этом случае за структурным подразделением администрации закрепляются вопросы перспективного развития транспортного комплекса, нормативно-правового регулирования транспортной деятельности на территории муниципального образования и финансирования перевозки льготных категорий пассажиров через систему муниципального заказа. Служба заказчика распределяет объемы перевозок между муниципальными и частными перевозчиками, устанавливает графики движения, осуществляет диспетчерский контроль.

 

Вопросы для самоконтроля

 

1. Каковы особенности управления транспортным комплексом города?

2. Каковы основные задачи и функции органов местного самоуправления в сфере управления транспортом?

3. В чем основные проблемы транспортного комплекса современных городов?

4. Каковы основные показатели и критерии эффективности работы городского пассажирского транспорта?

5. Какова структура органов муниципального управления транспортом?

 

4.6. Муниципальное регулирование потребительского рынка

 

Значение потребительского рынка

для жизнедеятельности муниципального образования

 

Важная составляющая муниципального управления - регулирование потребительского рынка. От его состояния, уровня цен, ассортимента предлагаемых товаров и услуг зависит жизнедеятельность населения.

Структуры потребительского рынка как составная часть городского хозяйства обеспечивают потребности населения в услугах торговли, общественного питания и бытовом обслуживании. Подавляющая часть потребительского рынка представлена в настоящее время частными предприятиями и организациями. В то же время огромный объем ресурсов, обращающихся в сфере потребительского рынка, делает его уязвимым звеном в системе городского хозяйства, потенциальным источником напряжения, что заставляет органы местного самоуправления внимательно следить за его состоянием, своевременно принимая предупредительные меры, поддерживая и развивая данную сферу исходя из нужд населения. Федеральный закон 2003 года относит к компетенции поселений и городских округов создание условий для обеспечения жителей услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Потребительский рынок составляет сферу непосредственного экономического воздействия на человека и фактор социальной стабильности в обществе. Его сбалансированность по ценам, товаропотокам, количеству и качеству товаров и услуг является необходимой составляющей оценки качества жизни населения.

На состояние потребительского рынка негативно воздействуют следующие факторы:

- низкая покупательная способность большинства категорий граждан;

- низкая конкурентоспособность части отечественных товаров по сравнению с зарубежными аналогами;

- снижение управляемости процессов реализации товаров и услуг на потребительском рынке и связанный с этим резкий рост числа нарушений прав потребителей;

- недостаток у предприятий потребительского рынка финансовых средств для развития, модернизации и технического совершенствования.

Трансформация отношений собственности путем приватизации предприятий сферы потребительского рынка стала первым и самым характерным этапом приватизационного процесса в российской экономике. Нормативной основой процессов разгосударствления собственности стал Закон РФ от 3 июля 1991 года "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ" с последующими изменениями и дополнениями. К настоящему времени в условиях свободы экономической деятельности почти 90% всех предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания перешло в частную собственность (исключение составили муниципальные предприятия школьного питания). Поэтому нормативно-правовое и экономическое регулирование потребительского рынка стало одной из важных функций как государства, так и органов местного самоуправления.

Государственное и муниципальное регулирование потребительского рынка представляет собой систему скоординированных действий по организации управления и регулирования развития торговли, общественного питания и бытового обслуживания.

 

Основные сферы потребительского рынка

 

Как отмечалось выше, основными сферами потребительского рынка на территории муниципального образования являются торговля, общественное питание и бытовое обслуживание населения. Муниципальное регулирование каждой из них имеет свою специфику.

Социально-экономическими предпосылками развития сети торговли являются ориентация на рыночные отношения и прогнозируемый рост благосостояния населения, следствие которого - повышение платежеспособного спроса. Торговые предприятия классифицируются по различным группам (рис. 4.6.1).

 

           ┌───────────────────────────────┐

           │         Торговая сеть         │

           │ (кроме общественного питания) │

           └───────────────┬───────────────┘

       ┌───────────────────┼───────────────────┐

┌──────┴───────┐ ┌─────────┴─────────┐ ┌───────┴────────┐

│ Стационарная │ │       Рынки       │ │ Мелкорозничная │

│    сеть      │ │                   │ │      сеть      │

└─┬──────────┬─┘ └───┬───────┬─────┬─┘ └───┬────────┬───┘

┌─┴────┐┌────┴─┐ ┌───┴──┐┌───┴──┐┌─┴─┐ ┌───┴───┐┌───┴───┐

│Непро-││Продо-│ │Спе-  ││Продо-││Ве-│ │Павиль-││Машины,│

│до-   ││воль- │ │циа-  ││воль- ││ще-│ │ оны,  ││тележ- │

│воль- ││ствен-│ │лизи- ││ствен-││вые│ │палат- ││ки,лот-│

│ствен-││ная   │ │рован-││ные   ││   │ │  ки,  ││ки,    │

│ная   ││      │ │ные   ││      ││   │ │киоски ││корзины│

└──────┘└──┬───┘ └──────┘└──────┘└───┘ └───────┘└───────┘

       ┌───┴────┐

┌──────┴─┐┌─────┴──┐

│Оптовая ││Магазины│

│торговля│└────────┘

└────────┘

 

Рис. 4.6.1. Структура торговой сети

 

Общественное питание в 90-е годы прошлого века утратило свою популярность. Это видно по сокращению доли отрасли в расходах населения, числа предприятий и мест в них в расчете на 1000 жителей, числа занятых работников и другим показателям. Особенно это касается предприятий общественного питания, обслуживающих массовые слои населения по месту работы и учебы.

Основная задача общественного питания в городах и сельских поселениях на ближайшие годы - восстановление его места в организации питания населения. Для решения этой задачи необходимо, во-первых, полнее, интенсивнее использовать мощности имеющихся предприятий, во-вторых, существенно увеличить число самих предприятий, повысить плотность сети, равномернее распределять предприятия по территории муниципального образования, сделать их доступными для всех жителей. В ближайшие годы необходимо направить основные усилия на создание условий для более интенсивного использования имеющейся сети, особенно предприятий закрытого типа и малозагруженных предприятий открытого типа (рестораны в низкоразрядных гостиницах, отдельные кафе, столовые и т.п.).

Особое внимание должно уделяться организации рабочего, школьного, студенческого питания, питания в сфере туризма (в том числе международного), а также на обеспечение общественным питанием малообеспеченных слоев населения, развитие сети предприятий питания в местах отдыха и проведения досуга, в том числе во время спортивных мероприятий, массовых гуляний и т.д.

Типы предприятий общественного питания представлены на рис. 4.6.2.

 

                 ┌─────────────────────────┐

                 │   Общественное питание  │

                 └───────────┬─────────────┘

               для граждан с высокими доходами

     ┌─────────────┬─────────┼────────┬──────────┐

┌────┴─────┐  ┌────┴───┐     │   ┌────┴───┐  ┌───┴───┐

│Рестораны │  │  Бары  │     │   │ Казино │  │ Клубы │

│ высокого │  └────────┘     │   └────────┘  └───────┘

│  класса  │                 │

└──────────┘    сеть массового обслуживания

    ┌──────┬───────┬─────────┴─────┬──────────────┐

┌───┴─────┐│  ┌────┴───┐  ┌────────┴───────┐ ┌────┴───┐

│Рестораны││  │  Кафе  │  │   Предприятия  │ │Столовые│

└─────────┘│  └────────┘  │быстрого питания│ └────────┘

           │              └────────┬───────┘

     ┌─────┼─────┬──────────┬──────┴───┬──────────┐

    \/     │     \/         \/         \/         \/

┌────────┐ │┌────────┐┌───────────┐┌───────┐┌────────────┐

│Рюмочные│ ││Кофейни,││Макдональдс││Русское││ Закусочные │

└────────┘ ││ чайные │└───────────┘│ бистро││разных типов│

           │└────────┘             └───────┘└────────────┘

           │     ведомственные предприятия

     ┌─────┴────────────────┬────────────────────┐

┌────┴─────┐      ┌─────────┴─────────┐  ┌───────┴───────┐

│ Рабочие: │      │ Школьные: буфеты, │  │ Институтские: │

│ столовые,│      │     столовые      │  │ буфеты, кафе, │

│ буфеты   │      └───────────────────┘  │ бары, столовые│

└──────────┘                             └───────────────┘

 

Рис. 4.6.2. Типы предприятий общественного питания

 

Бытовое обслуживание населения включает различные предприятия, способные предоставлять около 700 различных видов бытовых услуг. Сфера бытового обслуживания населения зависит от особенностей регионов и ценовой доступности услуг. Обеспеченность предприятиями бытового обслуживания в целом по России составляет около 20%, однако, по данным социологического исследования, спрос населения на бытовые услуги удовлетворяется на 70 - 80%. Такое распределение обусловлено тем, что более 1/3 населения не имеет экономической возможности пользоваться бытовыми услугами. Главным препятствием для потребителей являются высокие цены, которые устанавливают предприятия бытового обслуживания, несоответствие объема и качества выполняемых работ и несвоевременность выполнения работ.

Перечень основных видов бытовых услуг приводится на рис. 4.6.3.

 

                   ┌─────────────────┐

                   │ Бытовые услуги  │

                   └────────┬────────┘

                   ┌────────┴────────┐

┌─────────────────┐│┌───────────────┐│┌───────────────────┐

│  Парикмахерские ├┼┤Ремонт и пошив │├┤    Ремонт часов   │

└─────────────────┘││одежды и обуви ││└───────────────────┘

                   │└───────────────┘│

┌─────────────────┐│┌───────────────┐│┌───────────────────┐

│  Ремонт квартир ├┼┤   Химчистка   │├┤   Фотография      │

└─────────────────┘│└───────────────┘│└───────────────────┘

┌─────────────────┐│┌───────────────┐│┌───────────────────┐

│Услуги бань, саун├┼┤  Стирка и     │├┤      Ремонт       │

└─────────────────┘││глажение белья │││  бытовой техники  │

                   │└───────────────┘│└───────────────────┘

┌─────────────────┐│┌───────────────┐│┌───────────────────┐

│Ритуальные услуги├┼┤Оздоровительные│├┤      Ремонт       │

└─────────────────┘││    услуги     │││телерадиоаппаратуры│

┌─────────────────┐│└───────────────┘│└───────────────────┘

│     Ремонт      ││┌───────────────┐│┌───────────────────┐

│ металлоизделий  ├┴┤ Ремонт мебели │└┤ Услуги автосервиса│

└─────────────────┘ └───────────────┘ └───────────────────┘

 

Рис. 4.6.3. Основные виды бытовых услуг

 

Основная задача органов местного самоуправления в сфере бытового обслуживания населения - содействие созданию в каждом поселении (в отдельных случаях - в муниципальном районе) предприятий по оказанию социально значимых услуг повседневного спроса на нормативном уровне: ремонт одежды, обуви, мебели, бытовой техники, ремонт и изготовление металлоизделий, приемные пункты химчистки и прачечные, парикмахерские, услуги бань, саун, оздоровительных центров, фотографии.

 

Задачи и механизмы муниципального регулирования

потребительского рынка

 

Основные задачи муниципального регулирования потребительского рынка:

- обеспечение наполнения рынка товарами и удовлетворения спроса населения на товары и услуги;

- защита интересов низкодоходных групп населения;

- обеспечение добросовестной конкуренции, недопущение монополизации рынка;

- защита прав потребителей.

Решение этих задач возможно путем использования административных, правовых и экономических мер регулирующего воздействия на субъекты рынка.

Поскольку потребительский рынок в настоящее время почти полностью находится в руках частного сектора, муниципальная власть не может устанавливать ни объемы поставок, ни привязку потребителей к поставщикам, ни цены на важнейшие продовольственные и непродовольственные товары. Но она может использовать формы и методы косвенного финансово-экономического регулирования, а также меры административного воздействия на основе муниципальных нормативно-правовых актов.

Возможные механизмы муниципального регулирования потребительского рынка показаны на рис. 4.6.4.

 

      ┌────────────────────┐ ┌────────────────────────────────┐

      │    Установление    │ │  Выделение земельных участков  │

      │  налоговых льгот   │ │ для размещения объектов, сдача │

      │ и льготные кредиты │ │       помещений в аренду       │

      └────────┬───────────┘ └────────────┬───────────────────┘

               └────────────┬─────────────┘

┌─────────────────┐         │         ┌───────────────────────┐

│ Выдача гарантий ├┐        │        ┌┤ Снижение для жизненно │

│ по займам       ││        │        ││   важных предприятий  │

└─────────────────┘│        │        ││тарифов на коммунальные│

┌─────────────────┐│┌───────┴───────┐││        услуги         │

│ Выдача          │││   Механизмы   ├┤└───────────────────────┘

│ муниципального  ├┼┤               ││┌───────────────────────┐

│ заказа          │││               │││   Изменение ставок    │

└─────────────────┘│└───────┬───────┘├┤    арендной платы     │

┌─────────────────┐│        │        │└───────────────────────┘

│ Установление    ││        │        │┌───────────────────────┐

│ обязательного   ││        │        ││    Административный   │

│ (минимального)  ├┘        │        └┤контроль за соблюдением│

│ ассортимента    │  ┌──────┴─────┐   │  прав потребителей,   │

│ социально       │  │Страхование │   │    правил торговли,   │

│ значимых товаров│  │коммерческих│   │ санитарии, окружающей │

└─────────────────┘  │   рисков   │   │         среды         │

                     └────────────┘   └───────────────────────┘

 

Рис. 4.6.4. Механизмы муниципального регулирования

потребительского рынка

 

Наряду с этим муниципальные органы управления могут воздействовать на частные и акционерные предприятия путем предоставления им информации, аналитических и маркетинговых данных о развитии потребительского рынка, разработки рекомендаций, прогнозов развития и балансов рынка.

Важным и эффективным рычагом муниципального воздействия на потребительский рынок являются механизмы приватизации и регулирования процессов, связанных со сменой форм собственности.

Муниципальные органы имеют возможность:

- не допускать, используя юридические и экономические методы, изменения профиля социально значимых приватизированных предприятий потребительского рынка;

- оперативно корректировать льготы и преимущества, предоставляемые трудовым коллективам в ходе приватизации, чтобы обеспечивать эффективное развитие предприятия;

- постоянно контролировать деятельность приватизированных предприятий, соблюдение ими условий договоров купли-продажи муниципального имущества.

Для социально значимых предприятий, обеспечивающих решение вопросов местного значения, возможен отказ от приватизации и сохранение в муниципальной собственности используемых ими нежилых помещений. Такая мера представляет собой один из основных рычагов муниципального регулирования потребительского рынка.

Определенную часть предприятий потребительского рынка составляют организации с муниципальным участием. Основной задачей регулирования их деятельности является максимально прибыльное использование принадлежащих муниципалитету паев и акций.

Важную роль в контроле над муниципальным потребительским рынком должны играть объединения граждан - союзы потребителей, товаропроизводителей и предпринимателей, общества защиты прав потребителей. Органы местного самоуправления должны наладить взаимодействие с этими объединениями, оказывать содействие в их работе, использовать формы общественного контроля над потребительским рынком. В соответствии с Федеральным законом "О защите прав потребителей" (с последующими изменениями) органы местного самоуправления в целях защиты прав потребителей на территории муниципального образования вправе:

- рассматривать жалобы потребителей, консультировать их по вопросам защиты их прав;

- обращаться в суды в защиту прав потребителей;

- при выявлении по жалобе потребителя товаров (услуг) ненадлежащего качества, а также опасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды незамедлительно извещать об этом федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль качества и безопасности товаров (услуг).

В таблице 4.6.1 приведены в обобщенном виде формы и методы воздействия на потребительский рынок различных муниципальных и общественных структур.

 

Таблица 4.6.1

 

Формы и методы воздействия на потребительский рынок

различных регулирующих структур

 

Регулирующие    органы	Объекты регулирования	Формы и методы      регулирования
Органы местного   самоуправления	- Объемы производства        товаров и услуг;           - уровень цен и тарифов;     - степень монополизации,     развитие конкуренции;      - качество товаров и услуг;   - уровень доходов            населения, доступность     товаров и услуг	- Регулирование цен    и налоговых ставок   в местный бюджет;    - муниципальный        заказ на закупки;    - приватизация         помещений;           - финансово-кредитная   поддержка;           - административные     санкции;             - ставки арендной      платы
Корпоративные     объединения и     организации       производителей и   предпринимателей	- Технический уровень и      обеспечение конкуренто-    способности товаров;       - качество товаров и услуг;   - степень монополизации      и свободы конкуренции	- Деловое               консультирование;    - содействие в         подготовке кадров,   повышении качества   обслуживания;        - проведение           экспертиз;           - моральное            воздействие;         - финансово-кредитная   поддержка
Союзы и           объединения       потребителей	Качество товаров и услуг,   защита прав потребителей	- Независимая          экспертиза;          - проведение кампаний   по бойкоту и         антирекламе в СМИ;   - обращения в          судебные органы

 

Таким образом, муниципалитеты, опираясь на поддержку общественности, получают определенные рычаги влияния на потребительский рынок и должны активно пользоваться ими в интересах населения. Кроме того, муниципальные предприятия и учреждения закупают (в том числе за счет бюджетных средств) на потребительском рынке продукты питания для детских учреждений, больниц, учреждений социального назначения и т.п., медикаменты, топливо, транспортные средства, материально-технические ресурсы для содержания и ремонта муниципального жилищного и нежилого фонда и т.п.

Для сокращения затрат на эти цели органы местного самоуправления создают специальные структуры, изучающие потребительский рынок и заключающие договоры на товарные поставки продовольствия и другой продукции для муниципальных нужд. Действенным регулятором цен на потребительском рынке являются налоговые льготы. С их помощью можно привлечь на рынки города солидных продавцов из других регионов и сопредельных государств или, наоборот, сдерживать завоз некоторых товаров. Из других экономических регуляторов цен следует отметить ставки арендной платы за торговые и складские помещения.

Муниципальная власть воздействует на потребительский рынок также с помощью административных и контрольных механизмов. К ним могут быть отнесены: установление правил торговли на территории муниципального образования, предусмотренное законодательством лицензирование торговли отдельными видами продукции, взаимодействие с государственными органами санитарно-эпидемиологического надзора, торговой и ветеринарной инспекций, создание муниципальных структур по защите (в том числе судебной) прав потребителей и содействие деятельности соответствующих общественных организаций.

В составе администрации муниципального образования обычно создается структурное подразделение по регулированию потребительского рынка, в состав которого могут входить специалисты по защите прав потребителей. В некоторых городах введена должность заместителя главы администрации по потребительскому рынку.

 

Вопросы для самоконтроля

 

1. Какое значение имеет потребительский рынок для жизнедеятельности населения в муниципальном образовании?

2. Каковы особенности функционирования местного потребительского рынка в условиях рыночной экономики?

3. Каковы основные сферы потребительского рынка и их состав?

4. Какие методы могут использовать органы местного самоуправления для регулирования потребительского рынка?

 

4.7. Муниципальное управление строительством

 

Муниципальный строительный комплекс

 

Муниципальное управление строительством призвано обеспечить воспроизводство и приращение основных фондов в жилищном фонде, городском хозяйстве и социальной сфере, реализовывать планы и программы социально-экономического развития муниципального образования. В понятие "строительство" в данном случае входит новое капитальное строительство, а также реконструкция и инженерно-техническое переоснащение (переоборудование) существующих жилых и нежилых зданий, сооружений, коммуникаций, зачастую совмещаемые с капитальным ремонтом.

Строительство - одна из важнейших отраслей городского хозяйства. Его структура и мощности зависят от типа и размера муниципального образования. Минимально необходимый местный строительный комплекс может включать в себя:

- предприятия по добыче местных строительных материалов (песок, гравий, щебень);

- производство строительного бетона, кирпича, асфальта и т.п.;

- предприятия механизации и транспорта;

- организации, осуществляющие строительные, монтажные и иные работы.

Многоотраслевой строительный комплекс существует лишь в крупных городских муниципальных образованиях.

Строительство как технологический процесс сопровождается инвестиционным процессом поэтапного вложения денежных средств. Поэтому его можно рассматривать как инвестиционно-строительный процесс. В этом процессе на территории муниципального образования задействован большой круг субъектов, показанных на рис. 4.7.1.

 

           ┌───────────┐   ┌───────────┐   ┌────────────┐

           │ Инвесторы │   │ Заказчики │   │ Подрядчики │

           └─────┬─────┘   └──────┬────┘   └──────┬─────┘

                 └────────────────┼───────────────┘

┌───────────────────────┐         │        ┌─────────────────────┐

│Проектно-изыскательские├┐        │       ┌┤Пользователи объектов│

│      организации      ││┌───────┴──────┐││     строительной    │

└───────────────────────┘├┤   Субъекты   ├┤│     деятельности    │

┌───────────────────────┐││ строительной ││└─────────────────────┘

│     Инжиниринговые,   │││ деятельности ││┌─────────────────────┐

│     консалтинговые    ├┤└───────┬──────┘├┤Банки, инвестиционные│

│   риелторские фирмы   ││        │       ││        фонды        │

└───────────────────────┘│        │       │└─────────────────────┘

┌───────────────────────┐│        │       │┌─────────────────────┐

│ Органы муниципального ││        │       └┤  Страховые компании │

│      управления       ├┘        │        └─────────────────────┘

│    строительством     │┌────────┴──────────┐

└───────────────────────┘│   Общественные    │

                         │    объединения    │

                         │(союзы, ассоциации,│

                         │   консорциумы)    │

                         └───────────────────┘

 

Рис. 4.7.1. Субъекты строительного процесса

на территории муниципального образования

 

Часть из них непосредственно участвует в строительном процессе, другая - формирует обслуживающую инфраструктуру, напрямую или косвенно участвующую в создании строительной продукции. Муниципальное образование является пользователем объектов строительной деятельности, а при осуществлении строительства за счет бюджетных средств выступает также в роли инвестора и заказчика.

В роли подрядчиков (исполнителей) отдельных этапов строительной деятельности выступают научно-исследовательские, проектно-изыскательские, строительные, монтажные и иные организации, поставщики оборудования, строительных материалов и конструкций, пусконаладочные и другие организации, участвующие в инвестиционном процессе. Из числа подрядных организаций заказчиком назначается генеральный подрядчик (генподрядчик), ответственный за организацию строительного процесса и сдачу в эксплуатацию законченного объекта. Он привлекает для выполнения отдельных видов строительных, монтажных и иных работ субподрядные организации. Подрядчики могут располагаться как на территории муниципального образования, так и за его пределами, особенно субподрядные организации, специализирующиеся на отдельных видах работ. Технологическое и иное сложное оборудование для строящегося объекта обычно приобретается и поставляется на строительную площадку непосредственно заказчиком строительства, однако он может поручить эту работу генподрядчику.

Учитывая особо важную роль проектной стадии в строительном процессе, проектно-изыскательские организации выделены на рис. 4.7.1 в качестве отдельного участника. Из числа проектных организаций заказчиком назначается генеральный проектировщик, ответственный за разработку проекта в целом. Он привлекает для выполнения отдельных видов работ субподрядные специализированные проектные и изыскательские организации.

Для руководства и координации инвестиционного процесса местная администрация или иной (немуниципальный) инвестор могут создать управляющую компанию. Схема взаимодействия между основными участниками инвестиционно-строительного процесса на территории муниципального образования представлена на рис. 4.7.2.

 

                         ┌──────────┐

     ┌───────────────────┤ Заказчик ├──────────────────────┐

     │                   └────┬─────┘                      │

     │                       \/                            │

     │               ┌───────────────┐                     │

     │     ┌─────────┤  Управляющая  ├───────────┐         │

    \/    \/    ┌────┤   компания    ├─────┐     \/        \/

┌──────────────┐│    └───────────┬───┘     │  ┌────────────────┐

│    Банки,    ││                │        ┌┼──┤   Проектно-    │

│инвестиционные││                │        ││  │ изыскательские │

│    фонды     ││               \/        ││  │   организации  │

└──────────────┘│     ┌──────────────────┐││  └────────────────┘

           /\   │     │ Конкурсные торги │││  ┌────────────────┐

           │    │     └───────────┬──────┘│└─>│ Инжиниринговая │

           │    │                 │       │ ┌─┤     компания   │

           │    \/               \/       │ │ └────────────────┘

      ┌────┴──────┐       ┌────────────┐  │ │

      │ Страховые │       │  Контракт  │  │ │ ┌────────────────┐

      │ компании  │       └───────┬────┘  │ │ │ Товарный рынок │

      └───────────┘               │       │ │ └────────────────┘

      /\  /\                     \/       \/\/        /\

       │   │       ┌──────────────────────────┐        │

       │   └───────┤ Генподрядная организация │ ┌──────┴───────┐

       │           └─┬────────────┬───────────┘ │  Поставщики  │

┌──────┴──────┐      │            │             │ материальных │

│Субподрядные │<─────┘            │             │   ресурсов   │

│организации  │                   │             │и технического│

└──────┬───┬──┘                   │             │ оборудования │

       │   │                      │             └───────────┬──┘

       │   │                      │                 /\      │

       │   └──────────────────────┼─────────────────┘       │

       │                          \/                        │

       │      ┌─────────────────────────────────────┐       │

       └─────>│ Строительство объектов и комплексов │<──────┘

              └─────────────────────────────────────┘

 

Рис. 4.7.2. Схема взаимодействия основных участников

инвестиционно-строительного процесса

на территории муниципального образования

 

Подотрасли, этапы и нормативная база

строительной деятельности

 

Федеральный закон 2003 года N 131-ФЗ относит к компетенции муниципальных образований со статусом поселений и городских округов организацию строительства муниципального жилищного фонда и создание условий для жилищного строительства. К их компетенции отнесено также строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений на их территории. Муниципальные образования со статусом муниципальных районов ответственны за строительство автомобильных дорог между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов на территории муниципального района. В компетенцию муниципальных образований не входят автомобильные дороги и транспортные сооружения федерального и регионального значения (в том числе и проходящие по их территории). Фактически под контролем органов местного самоуправления находятся не только жилищное и дорожное строительство, но и строительство промышленных объектов коммунального хозяйства, потребительского рынка, социальной сферы, инженерных коммуникаций.

Подотрасль жилищного строительства на территории муниципального образования в настоящее время представлена, с одной стороны, сохранившими свой производственный потенциал крупными комплексными подрядными организациями, ведущими многоэтажное строительство, с другой стороны, средними и малыми строительными фирмами, специализирующимися на малоэтажном индивидуальном строительстве.

Крупные строительные организации, как правило, существуют в форме открытых (ОАО) и закрытых (ЗАО) акционерных обществ и были созданы в результате приватизации бывших государственных строительных организаций. Они выполняют на условиях подряда весь комплекс строительно-монтажных и отделочных работ, имеют в своем составе специализированные строительные и транспортные подразделения, подразделения строительной техники и предприятия стройиндустрии.

Средние и малые строительные фирмы, как правило, образовались в период экономических реформ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью (ООО). Для обеспечения своей деятельности они используют подрядные отношения с крупными строительными организациями.

Важной особенностью современного жилищного строительства является использование новых современных технологий и отделочных материалов. Для предприятий стройиндустрии характерно использование зарубежных технологий и материалов, обеспечивающих требования современного рынка жилья к качеству и ассортименту строительных изделий и полуфабрикатов.

В других подотраслях строительства преобладают крупные строительные организации, в том числе с долей государственной и муниципальной собственности.

Основные технологические этапы строительной деятельности:

- проектный этап: проведение инженерных изысканий, разработка, согласование, экспертиза и утверждение проектно-сметной документации;

- собственно капитальное строительство;

- приемка законченных объектов в эксплуатацию.

В условиях перехода к рыночной экономике началось реформирование системы проектирования и строительства муниципальных объектов и ее нормативной базы. Основные нормативные документы на строительство, утвержденные федеральными органами государственной власти:

- порядок разработки, согласования, утверждения и состав обоснований инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений;

- инструкция о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений;

- положение о порядке проведения государственной экспертизы и утверждении градостроительной, проектной и предпроектной документации в РФ.

 

Проектная документация на строительство

 

Важным условием строительной деятельности является наличие проекта - специальным образом разработанной и описанной модели, характеризующейся определенным жизненным циклом, под которым понимается период времени от замысла проекта до его закрытия (рис. 4.7.3).

 

┌─────────────────┐

│  Строительство  │

└┬────────────────┘

 │ ┌─────────────────────────────────────────────────────────────┐

 ├>│ Предынвестиционный этап (обоснование целесообразности       │

 │ │ проекта и оценка эффективности инвестиций)                  │

 │ └────────┬────────────────────────────────────────────────────┘

 │          \/

 │ ┌─────────────────────────────────────────────────────────────┐

 │ │ Проектный этап (разработка, согласование и утверждение      │

 │ │ проектной и изыскательской документации на строительство)   │

 │ └─────────┬───────────────────────────────────────────────────┘

 │          \/

 │ ┌─────────────────────────────────────────────────────────────┐

 │ │ Строительный этап (выполнение мероприятий проекта в натуре  │

 │ │ и сдача объектов в эксплуатацию)                            │

 │ └─────────┬───────────────────────────────────────────────────┘

 \/         \/

┌──────────────────┐

│   Эксплуатация   │

└┬─────────────────┘

 │ ┌──────────────────────────────────────────────────────────────┐

 ├>│ Практическое использование результатов реализации проекта    │

 │ └─────────┬────────────────────────────────────────────────────┘

 │          \/

 │┌───────────────────────────────────────────────────────────────┐

 ││ Обеспечение окупаемости инвестиций и получение дополнительной │

 ││ прибыли, социального, экологического или иного эффекта        │

 │└──────────┬────────────────────────────────────────────────────┘

 \/         \/

┌─────────────────────┐

│ Заключительная фаза │

└┬────────────────────┘

 │ ┌──────────────────────────────────────────────────────────────┐

 └>│ Использование эффекта, полученного на стадии эксплуатации,   │

   │ для новых инноваций                                          │

   └─────────┬────────────────────────────────────────────────────┘

            \/

   ┌──────────────────────────────────────────────────────────────┐

   │                    Закрытие проекта                          │

   └──────────────────────────────────────────────────────────────┘

 

Рис. 4.7.3. Жизненный цикл проекта

 

Каждый проект представляет собой совокупность трех взаимосвязанных проектов: бизнес-, строительного и инвестиционного.

Бизнес-проект - комплект документации, описывающий процесс строительства и эксплуатации объекта. Он определяет окупаемость инвестиций и получение дополнительной прибыли или иного (социального, бюджетного, экологического) эффекта. Он охватывает все три стадии жизненного цикла проекта и служит его основой.

Строительный проект - комплект документации, описывающей процесс строительства объекта. Строительный проект разрабатывается и реализуется в течение двух первых стадий жизненного цикла проекта - предынвестиционной и инвестиционной.

Инвестиционный проект - комплект документации, описывающий процесс инвестирования (инвестиционный процесс) в строительство объекта. Он, как и бизнес-проект, реализуется на протяжении всего жизненного цикла. Важным параметром инвестиционного проекта является срок окупаемости, наступающий во второй стадии жизненного цикла. Под сроком окупаемости инвестиционного проекта понимается период с начала его финансирования до момента, когда разность между накопленной суммой чистой прибыли с амортизационными отчислениями, с одной стороны, и объемом инвестиционных затрат, с другой стороны, становится положительной.

При строительстве и реконструкции сложных объектов предусматривается разработка предпроектной и проектной документации. Предпроектная документация оформляется в форме документа, именуемого "Обоснования инвестиций в строительство" или "Технико-экономическое обоснование (ТЭО)". При необходимости разработки предпроектной документации предынвестиционная стадия жизненного цикла строительного проекта включает следующие основные этапы:

- составление ходатайства (декларации) о намерениях и направление его в орган исполнительной власти муниципального образования, на территории которого намечается строительство, и предварительное согласование места размещения объекта;

- составление задания на разработку Обоснований инвестиций в строительство;

- разработка Обоснований и получение заключения государственной экспертизы;

- утверждение Обоснований в органе исполнительной власти муниципального образования, на территории которого намечается строительство, и получение акта выбора земельного участка.

Перечень вопросов, рассматриваемых при разработке Обоснований инвестиций в строительство, приведен на рис. 4.7.4.

 

1. Исходные    данные	2. Мощность объекта,   номенклатура      продукции или услуг	3. Основные     технологические   решения	4. Обеспечение      объекта          ресурсами
11. Выводы     и предложения	Вопросы, рассматриваемые         в Обоснованиях инвестиций        в строительство		5. Место разме-     щения объекта
			6. Основные строи-   тельные решения
10. Оценка     рисков	9. Эффективность      инвестиций	8. Кадры и       социальное    развитие	7. Оценка воздей-   ствия объекта на    окружающую среду

 

Рис. 4.7.4. Перечень вопросов, рассматриваемых

в Обоснованиях инвестиций в строительство

 

В заключительном разделе Обоснований делаются общие выводы о хозяйственной необходимости, технической возможности, коммерческой, экономической и социальной целесообразности инвестиций в строительство объекта с учетом его экологической и эксплуатационной безопасности. Приводятся основные технико-экономические и финансовые показатели объекта инвестиций, программа проектирования и проведения необходимых исследований и изысканий, план-график осуществления инвестиционного проекта, а также рекомендации по порядку дальнейшего проектирования, строительства и эксплуатации объекта, обеспечивающих инвестору получение максимальной и стабильной во времени прибыли, достижение положительных социальных результатов и других целей. Для муниципальных объектов чаще всего важен именно социальный, а также экологический результат проекта.

Проектная документация включает в себя проект и рабочую документацию на строительство. Рабочая разрабатывается для отдельных частей проекта (видов работ) после экспертизы и утверждения заказчиком. Для несложных объектов проектная документация может разрабатываться в одну стадию, в форме единого (технорабочего) проекта.

Для объектов производственного назначения проект строительства состоит из следующих разделов:

- общая пояснительная записка;

- генеральный план и транспорт;

- технологические решения;

- организация и условия труда работников;

- управление производством и предприятием;

- архитектурно-строительные решения;

- инженерное оборудование, сети и системы;

- организация строительства;

- охрана окружающей среды;

- инженерно-технические мероприятия гражданской обороны;

- мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций;

- сметная документация;

- эффективность инвестиций.

В несложных проектах, например жилых зданий, объектов социального назначения и городского хозяйства и др., отдельные разделы могут отсутствовать.

 

Механизмы и органы муниципального управления строительством

 

Государство принимает меры по восстановлению и развитию строительного производства на новых рыночных принципах. Они ориентированы на институциональные преобразования как самого объекта строительной деятельности - земельного участка и сооружаемого объекта недвижимости, так и на стимулирование основного потребителя строительной продукции - частного инвестора и застройщика. Предполагается адаптация действующих строительных норм и правил к требованиям прогрессивных форм и технологий жилищного строительства, упрощение процедур получения разрешения на строительство и экспертизы проектной документации, завершение перехода к обязательной конкурсной системе отбора поставщиков материалов и подрядчиков для жилищного строительства, финансируемого с привлечением бюджетных средств.

Осуществление вышеуказанных мероприятий обеспечит развитие процессов проектирования и строительства на территории муниципальных образований на новой правовой, экономической и финансовой основе, что в конечном счете повысит эффективность программ социально-экономического развития муниципальных образований.

Для регулирования процессов строительства на всех его этапах при местной администрации обычно создается муниципальный орган управления капитальным строительством - отдел или управление капитального строительства (ОКС, УКС). Он может иметь форму структурного подразделения администрации или муниципального учреждения. В администрациях крупных муниципальных образований существует должность заместителя главы администрации по строительству. Основные функции муниципального органа управления капитальным строительством показаны на рис. 4.7.5.

 

                  ┌─────────────────────────────┐

                  │Функции муниципального органа│

                  │  управления строительством  │

                  └─┬──────────────────────┬────┘

┌───────────────────┴──────────┐   ┌───────┴─────────────────────┐

│       Для всех объектов      │   │        Для объектов,        │

│ на территории муниципального │   │  строящихся с привлечением  │

│         образования          │   │       бюджетных средств     │

└┬─────────────────────────────┘   └┬────────────────────────────┘

 │┌───────────────────────────────┐ │┌───────────────────────────────┐

 ││ Участие в разработке годовых  │ ││ Обеспечение строительства     │

 ├┤    и перспективных планов     │ ├┤ проектно-сметной документацией│

 ││  капитального строительства   │ │└───────────────────────────────┘

 ││       на территории           │ │┌───────────────────────────────┐

 │└───────────────────────────────┘ ││ Создание геодезической основы │

 │┌───────────────────────────────┐ ├┤       для строительства       │

 ││ Участие в выборе площадок для │ │└───────────────────────────────┘

 ││    строительства, передача    │ │┌───────────────────────────────┐

 ├┤   генподрядным строительным   │ ││     Оформление договоров с    │

 ││    организациям документов    │ ││ с генподрядчиком, поставщиками│

 ││ об отводе земельных участков  │ ├┤ оборудования, пусконаладочными│

 │└───────────────────────────────┘ ││        организациями          │

 │┌───────────────────────────────┐ │└───────────────────────────────┘

 ││ Контроль и технический надзор │ │┌───────────────────────────────┐

 ├┤ за строительством (совместно с│ ││  Обеспечение финансирования   │

 ││ органами госархстройконтроля) │ ├┤        строительства          │

 │└───────────────────────────────┘ │└───────────────────────────────┘

 │┌───────────────────────────────┐ │┌───────────────────────────────┐

 ││       Участие в работе        │ ││   Обеспечение строительства   │

 └┤  государственных приемочных   │ ├┤  оборудованием, поставка кото-│

  │            комиссий           │ ││  рого возложена на заказчика  │

  └───────────────────────────────┘ │└───────────────────────────────┘

                                    │┌───────────────────────────────┐

                                    ││    Осуществление авторского   │

                                    ├┤    надзора за строительством  │

                                    │└───────────────────────────────┘

                                    │┌───────────────────────────────┐

                                    ││   Передача эксплуатирующим    │

                                    └┤     организациям принятых     │

                                     │   в эксплуатацию объектов     │

                                     └───────────────────────────────┘

 

Рис. 4.7.5. Функции муниципального органа управления

строительством

 

Если строительство ведется без привлечения бюджетных средств, то на муниципальный орган возлагаются в основном координирующие, согласовывающие и контрольные функции. Если же оно осуществляется с полным или частичным бюджетным финансированием, муниципальный орган управления строительством выполняет роль заказчика и объем его функций существенно расширяется. На нем лежит ответственность за бесперебойное финансирование всех стадий строительного процесса, обеспечение его проектно-сметной документацией, оборудованием, осуществление авторского надзора за строительством и передача объекта, законченного и принятого государственной комиссией в эксплуатацию, той организации, которая будет его эксплуатировать.

 

Вопросы для самоконтроля

 

1. Какие задачи решает строительный комплекс муниципального образования и что входит в его состав?

2. Каковы основные технологические этапы и основные субъекты инвестиционной деятельности?

3. Назовите основных субъектов строительной деятельности.

4. Назовите основные этапы жизненного цикла проекта.

5. Дайте определение трех составляющих проекта: бизнес-проекта, строительного проекта и инвестиционного проекта.

6. Каков должен быть состав проектной документации на строительство?

7. Какие функции выполняет муниципальный орган управления строительством?

 

4.8. Муниципальное управление состоянием окружающей среды

 

Экологическая ситуация и экологические проблемы городов

 

Состояние окружающей среды служит одним из важнейших параметров, определяющих качество жизни населения на территории муниципального образования. Экологическая безопасность территории - существенный компонент общественной безопасности, поэтому муниципальная власть, особенно в городах с неблагополучной экологической ситуацией, должна вырабатывать и реализовывать местную экологическую политику, увязанную с экологической политикой государства и направленную на охрану окружающей среды от неблагоприятных техногенных воздействий. Проведение эффективной муниципальной экологической политики позитивно влияет на экологическую ситуацию не только в конкретном муниципальном образовании, но и в регионе, и в государстве в целом. И наоборот, муниципальное образование с неблагоприятной экологической ситуацией, как подсистема государства и региона, вправе рассчитывать на участие государства и на привлечение его ресурсных возможностей для исправления той или иной ситуации.

Острота экологических проблем, необходимость обеспечения экологической безопасности и рационального использования природных ресурсов уже осознаны во всем мире. Целью государственной политики РФ в области охраны окружающей среды и природопользования является сбалансированное решение социально-экономических и экологических задач в интересах нынешнего и будущих поколений.

Основные загрязнители окружающей среды на муниципальных территориях показаны на рис. 4.8.1.

 

                       ┌───────────────────────┐

                       │ Основные загрязнители │

                       │   окружающей среды    │

                       └────────────┬──────────┘

         ┌────────────────┬─────────┴──────┬──────────────┐

┌────────┴───────┐┌───────┴────────┐┌──────┴───────┐┌─────┴─────┐

│  Предприятия,  ││  Предприятия   ││ Промышленные ││ Городской │

│ осуществляющие ││ энергетической ││  предприятия ││ транспорт │

│     добычу     ││    отрасли,    ││  с отсталой  ││           │

│ и переработку  ││ использующие   ││  технологией ││           │

│    полезных    ││    топливо     ││              ││           │

│   ископаемых   ││                ││              ││           │

└────────────────┘└────────────────┘└──────────────┘└───────────┘

 

Рис. 4.8.1. Основные загрязнители окружающей среды

на территории муниципального образования

 

Предприятия, добывающие и перерабатывающие полезные ископаемые, разрушают почвенный слой, загрязняют его отходами, нарушают режим подземных вод, иногда полностью уничтожают малые реки. Предприятия энергетической отрасли, использующие различные виды топлива, являются крупнейшими источниками загрязнения воздушного бассейна. Промышленные предприятия, использующие отсталые технологии, не обеспечивающие комплексного и безотходного (или малоотходного) использования всех видов ресурсов, загрязняют воздушный бассейн, водоемы и почвенный слой различными видами производственных отходов. Особенно это касается предприятий химической, металлургической и некоторых других отраслей промышленности. При этом нельзя не отметить стремления отдельных хозяйствующих субъектов получать максимум от использования природных ресурсов соответствующих территорий при минимуме ответственности за состояние природной среды.

Автомобильный транспорт - особо опасный загрязнитель воздушного бассейна, поскольку он функционирует в непосредственной близости от жилой застройки и мест массового скопления людей.

Экологическая ситуация характеризуется следующими составляющими:

- экологическая емкость территории муниципального образования, под которой понимается способность природы преодолевать неблагоприятные воздействия и обеспечивать воспроизводство существующих природных систем. Единого критерия экологической емкости не выработано, но может использоваться система критериев, позволяющая определить хотя и ориентировочные, но основанные на реальных показателях пределы допустимой совокупной антропогенной нагрузки на конкретные территории. Оценка экологической емкости территории является задачей специальных исследований и служб, а применение результатов, получаемых этими службами, является одним из важнейших элементов муниципальной экологической политики;

- влияние экологической обстановки на здоровье населения. Оно сильно зависит от экологической обстановки в целом и само является показателем качества местной среды обитания. Неопровержимо доказана связь многих заболеваний с качеством экологии;

- набор факторов, обусловливающих конкретную экологическую ситуацию в муниципальном образовании. Это специфический для каждого населенного пункта перечень, хотя он и состоит из общих факторов. Выявление и учет конкретных факторов, обусловивших ту или иную экологическую ситуацию в муниципальном образовании, является необходимым условием выработки муниципальной экологической политики. С этой целью анализируется структура экономики муниципального образования, определяются тенденции изменения ресурсоемкости предприятий, объемы поступающих в окружающую среду отходов, размеры территорий, требующих рекультивации, оценивается уровень концентрации антропогенных воздействий, выявляются локальные резервы (или их отсутствие) при характеристике экологической емкости территорий, проводятся исследования и ранжирования основных причин экологического неблагополучия.

Выделяются пять степеней неблагополучия и остроты экологической ситуации в муниципальном образовании:

1) относительно удовлетворительная;

2) напряженная;

3) критическая (предкризисная);

4) кризисная - зона чрезвычайной экологической ситуации;

5) катастрофическая - зона экологического бедствия (рис. 4.8.2).

 

               ┌───────────────────────────────────┐

               │    Типы экологических ситуаций    │

               └─────────────────┬─────────────────┘

        ┌────────────┬───────────┼────────────────┬─────────────┐

  ┌─────┴────┐  ┌────┴───┐ ┌─────┴───────┐ ┌──────┴──────┐┌─────┴─────┐

  │Удовлетво-│  │ Напря- │ │Предкризисная│ │  Кризисная  ││ Катастро- │

  │рительная │  │ женная │ │(критическая)│ │             ││ фическая  │

  └─────┬────┘  └────┬───┘ └─────┬───────┘ └──────┬──────┘└─────┬─────┘

┌─ - - ─┼─ - - - - ──┼─ - П р и з│н а к и - - - ──┼─ - - - - - ─┼─ - - ┐

 ┌──────┴──────┐┌────┴────┐┌─────┴───────┐┌───────┴──────┐┌─────┴─────┐

││Экологическое││Наличие  ││Регулярность ││Резкое        ││Характери- ││

 │положение    ││угрозы   ││нарушения    ││ухудшение     ││зуется как │

││соответствует││здоровью ││здоровья     ││здоровья      ││зона эко-  ││

 │установленным││людей по ││людей.       ││населения,    ││логического│

││нормативам.  ││отдельным││Значительно  ││проявляющееся ││бедствия.  ││

 │Отсутствуют  ││функциям ││ухудшается   ││в нарушениях  ││Представ-  │

││негативные   ││и компо- ││состояние    ││основных      ││ляет серь- ││

 │последствия  ││нентам.  ││среды обита- ││функций       ││езную опас-│

││для человека.││Ухудшение││ния человека.││организма     ││ность для  ││

 │Сохраняется в││среды    ││Быстро нара- ││человека.     ││жизни людей│

││оптимальном  ││обитания ││стает угроза ││Резкое        ││и воспроиз-││

 │состоянии    ││человека.││истощения    ││возрастание   ││водства бу-│

││среда        ││Некоторое││или утраты   ││общей и       ││дущих поко-││

 │обитания     ││снижение ││природных    ││детской за-   ││лений.     │

││             ││продук-  ││ресурсов.    ││болеваемости, ││Острота и  ││

 │             ││тивности ││Ослабляется  ││значительное  ││глубина    │

││             ││природных││функция само-││увеличение    ││изменений в││

 │             ││ресурсов ││восстановле- ││количества    ││биосфере   │

││             ││и измене-││ния природных││заболевших по ││становятся ││

 │             ││ние      ││систем.      ││основным      ││в ряде слу-│

││             ││режима   ││Изменения    ││классам       ││чаев нацио-││

 │             ││самовос- ││выходят за   ││болезней.     ││нальной    │

││             ││становле-││пределы      ││Среда обитания││задачей.   ││

 │             ││ния      ││ареалов их   ││человека      ││Самовосста-│

││             ││природных││возникновения││становится    ││новление   ││

 │             ││систем   ││             ││малопригодной ││природных  │

││             ││         ││             ││для жизнедея- ││систем     ││

 │             ││         ││             ││тельности.    ││возможно   │

││             ││         ││             ││Существенное  ││лишь при   ││

 │             ││         ││             ││истощение     ││выводе их  │

││             ││         ││             ││природных     ││из хозяй-  ││

 │             ││         ││             ││ресурсов.     ││ственного  │

││             ││         ││             ││Нарушение     ││использо-  ││

 │             ││         ││             ││функций       ││вания на   │

││             ││         ││             ││природных     ││длительное ││

 │             ││         ││             ││комплексов    ││время.     │

││             ││         ││             ││приобретает   ││Ликвидация ││

 │             ││         ││             ││труднообрати- ││последствий│

││             ││         ││             ││мый характер  ││требует ко-││

 │             ││         ││             ││              ││лоссальных │

││             ││         ││             ││              ││финансовых ││

 │             ││         ││             ││              ││и организа-│

││             ││         ││             ││              ││ционно-тех-││

 │             ││         ││             ││              ││нических   │

││             ││         ││             ││              ││затрат     ││

 └─────────────┘└─────────┘└─────────────┘└──────────────┘└───────────┘

└─ - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ──┘

 

Рис. 4.8.2. Типы и признаки экологических ситуаций

в поселении

 

Цели и задачи муниципальной экологической политики

 

Федеральный закон 2003 года относит к компетенции городских округов и муниципальных районов организацию мероприятий по охране окружающей среды, а также организацию и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территориях, за исключением тех, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти. Для осуществления экологического контроля в органах местного самоуправления городских округов и муниципальных районов вводится институт муниципальных инспекторов в области охраны окружающей среды. В соответствии и изменениями, внесенными в Федеральный закон "Об охране окружающей среды", с 2006 года муниципальные инспекторы будут осуществлять функции государственных инспекторов в области экологического контроля. Они будут иметь все полномочия последних, включая право приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридических и физических лиц при нарушении ими природоохранного законодательства.

Формирование местной экологической политики должно базироваться на анализе существующей экологической ситуации и тенденций ее развития. На основании оценки экологической ситуации анализируются выявленные проблемы, выбираются конкретные направления муниципальной экологической политики и ее приоритеты. В большинстве случаев и экологические проблемы территории, и приоритеты муниципальной экологической политики носят эколого-хозяйственный характер, поскольку связаны с функционированием конкретных хозяйствующих субъектов, загрязняющих окружающую среду. Эколого-хозяйственные проблемы могут проявляться очень по-разному и должны рассматриваться с учетом пространственно-временной и причинно-следственной обусловленности. Только таким образом можно установить эколого-хозяйственные приоритеты. Порядок их выбора представлен на рис. 4.8.3.

 

          ┌───────────────────────────────────┐

          │          Порядок выбора           │

          │ эколого-хозяйственных приоритетов │

          └─────────────────────┬─────────────┘

        ┌───────────────┬───────┴─────┬──────────────┐

┌───────┴───────┐┌──────┴──────┐┌─────┴──────┐┌──────┴─────┐

│Выявление и    ││Соотношение  ││Выработка   ││Выявление   │

│инвентаризация ││проблемных   ││принципов   ││ресурсных   │

│проблемных     ││эколого-хо-  ││выбора и    ││возможностей│

│ситуаций       ││зяйственных  ││ранжирования││для решения │

│               ││ситуаций с   ││эколого-    ││конкретных  │

│               ││компетенцией ││хозяйствен- ││эколого-    │

│               ││органов      ││ных         ││хозяйствен- │

│               ││местного са- ││приоритетов ││ных         │

│               ││моуправления ││            ││проблем     │

└───────┬───────┘└──────┬──────┘└─────┬──────┘└──────┬─────┘

┌───────┴───────┐┌──────┴──────┐┌─────┴──────┐┌──────┴─────┐

│Постоянно      ││Оперативный  ││Реализация  ││Изучение    │

│действующие:   ││отбор        ││системы     ││ресурсного  │

│загазованность ││информации о ││принципов   ││потенциала  │

│и запыленность ││возникающих  ││сохранения  ││территории, │

│атмосферы,     ││ситуациях,   ││здоровья    ││который     │

│особенно вблизи││включение их ││населения и ││может быть  │

│транспортных   ││в планиро-   ││благопо-    ││задействован│

│магистралей    ││вание управ- ││лучного     ││в местном   │

│или в зоне     ││ленческой    ││состояния   ││воспроизвод-│

│влияния        ││деятельности,││среды       ││ственном    │

│стационарных   ││обеспечение  ││жизнедея-   ││процессе.   │

│источников.    ││ресурсами, а ││тельности   ││Определение │

│Периодически   ││также        ││человека.   ││на этой     │

│повторяющиеся: ││механизмами  ││Соблюдение  ││основе      │

│разливы рек;   ││реализации   ││количест-   ││степени са- │

│атмосферные    ││муниципальной││венных и    ││мостоятель- │

│инверсии с     ││экологической││качественных││ности муни- │

│запредельными  ││политики     ││пропорций   ││ципального  │

│концентрациями ││             ││природо-    ││образования │

│высокотоксичных││             ││пользования,││при решении │

│ингредиентов.  ││             ││обеспечи-   ││первоочеред-│

│Ациклические,  ││             ││вающих      ││ных и стра- │

│не поддающиеся ││             ││устойчивое  ││тегических  │

│строгим        ││             ││равновесие  ││задач эколо-│

│временным      ││             ││природных и ││го-хозяйст- │

│прогнозам, но  ││             ││социально-  ││венного     │

│предсказуемые  ││             ││экономичес- ││развития    │

│при условии    ││             ││ких систем  ││            │

│всестороннего  ││             ││на терри-   ││            │

│учета причинно-││             ││тории       ││            │

│следственных   ││             ││            ││            │

│факторов       ││             ││            ││            │

└───────────────┘└─────────────┘└────────────┘└────────────┘

 

Рис. 4.8.3. Схема выбора эколого-хозяйственных приоритетов

при формировании муниципальной экологической политики

 

На основе анализа вырабатываются экономико-технологические и организационно-правовые мероприятия по устранению или нейтрализации неблагоприятных факторов, включающие:

- внедрение прогрессивных технологий и модернизацию материально-технической базы конкретных производств;

- перепрофилирование, перебазирование или ликвидацию экологически опасных производств;

- многооборотное ресурсопользование (утилизация отходов производства, оборотное водоснабжение и т.п.);

- создание санитарно-защитных зон вокруг экологически вредных производств;

- использование экономических инструментов регулирования природопользования.

 

Механизмы реализации муниципальной экологической политики

 

Субъектами муниципального управления окружающей средой являются органы местного самоуправления, взаимодействующие со специально уполномоченными государственными органами и общественностью. Объектами муниципального управления являются все природопользователи: юридические и физические лица, независимо от характера осуществляемой деятельности и организационно-правовых форм хозяйствования.

Основные задачи муниципального управления в сфере экологии:

- формирование эффективной системы экологического мониторинга, выявление и инвентаризация хозяйствующих субъектов и производственных процессов на территории, оказывающих негативное воздействие на состояние окружающей среды;

- создание программы и механизмов управления состоянием окружающей среды и рациональным использованием природных ресурсов, выработка и реализация системы административных мер и экономических рычагов, обеспечивающих качество окружающей среды.

Экологически ориентированное муниципальное управление - специальная область управления, предполагающая регулирование воздействия хозяйствующих субъектов на окружающую среду для защиты интересов населения при одновременном обеспечении устойчивого, сбалансированного развития территории.

Реализация муниципальной экологической политики базируется на экономическом механизме природопользования, включающем принципы, приведенные на рис. 4.8.4.

 

┌───────────┐ ┌─────────────────┐ ┌─────────────────┐

│ Платность │ │     Научная     │ │  Экономическая  │

│           │ │ обоснованность  │ │ ответственность │

└──────┬────┘ └──────────┬──────┘ └───────┬─────────┘

       └────────────┐    │    ┌───────────┘

┌───────────────┐ ┌─┴────┴────┴─┐ ┌──────────────────────┐

│ Комплексность ├─┤  Принципы   ├─┤ Хозяйственный расчет │

└───────────────┘ └──────┬──────┘ └──────────────────────┘

        ┌────────────────┴─────────────────────────┐

        │  Соблюдение баланса между экономическим  │

        │стимулированием и экономическими санкциями│

        └──────────────────────────────────────────┘

 

Рис. 4.8.4. Принципы экономического регулирования

природопользования

 

Важнейший принцип, на основе которого должна строиться экологическая политика органов местного самоуправления, состоит в том, что загрязнитель природной среды платит. Это подразумевает наличие в муниципальном образовании системы мониторинга (слежения) стационарных и мобильных источников загрязнения окружающей среды.

К экологическим платежам, взимаемым с природопользователей, относятся: налогообложение, сборы за нормативное и сверхнормативное использование природных ресурсов, сборы за лимитное использование и сверхлимитное загрязнение природной среды, штрафы, плата за страхование, импортные и экспортные тарифы по возмещению нанесенного ущерба.

Исходя из сущности и содержания муниципальной экологической политики целесообразно выделить следующие основные задачи муниципальных властей:

- обоснование стратегической концепции управления окружающей средой в муниципальном образовании, включая рациональное использование природных ресурсов;

- использование системы административных мер и экономических механизмов регулирования, обеспечивающих достижение стратегических и тактических целей экологического развития муниципального образования;

- организация действенной системы экологического мониторинга;

- формирование системы экономического стимулирования и поощрения общественных и частных инициатив, направленных на улучшение экологической ситуации;

- содействие организации экологического просвещения и образования во всех формах обучения - от дошкольных учреждений до высшей школы, создание системы повышения экологической квалификации муниципальных служащих.

Разработка и реализация экологической политики требует организации правового, информационного, технического, социально-психологического, финансового обеспечения. Центральное место занимает кадровое обеспечение. Обучение специалистов предприятий и органов местного самоуправления является необходимой предпосылкой для выработки и реализации эффективных мер по уменьшению загрязнения окружающей среды, улучшению природоохранной деятельности.

Для осуществления эффективной муниципальной экологической политики целесообразно формирование специальных экологических фондов за счет платежей и налогов за ресурсы, штрафов, муниципальных взносов.

Эффективное решение экологических проблем может быть достигнуто на основе согласованной деятельности органов местного самоуправления с органами государственного управления и субъектами хозяйствования при четком определении их прав и ответственности за природопользование и улучшение экологической ситуации на территории.

 

Участие населения в решении экологических проблем городов

 

Состояние окружающей среды на территории города непосредственно затрагивает жизненные интересы каждого жителя. Общественность остро реагирует на нарушения экологических норм хозяйствующими субъектами и объективно является союзником органов местного самоуправления в работе по улучшению состояния окружающей среды. В то же время нередки ситуации, когда органы местного самоуправления в расчете на пополнение доходов бюджета согласовывают строительство новых и расширение действующих промышленных предприятий, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. В свою очередь, многие работники этих промышленных предприятий негативно воспринимают экономические санкции, поскольку это приводит к сокращению объемов производства и соответствующему снижению заработков. Отсюда следует исключительно важная роль общественности в решении экологических проблем территорий.

Согласно Федеральному закону "Об охране окружающей среды", граждане имеют право создавать общественные экологические объединения, фонды и иные некоммерческие организации, а также получать в индивидуальном порядке информацию по данным вопросам, направлять жалобы, обращения, предложения, получать на них своевременные и обоснованные ответы, принимать участие в мирных массовых акциях.

Некоммерческие экологические организации граждан наделены указанным Федеральным законом обширными правами на местном уровне (рис. 4.8.5).

 

       ┌─────────────────────────────────────────────┐

┌──────┤ Основные права некоммерческих экологических │

│      │       организаций на местном уровне         │

│      └─────────────────────────────────────────────┘

│  ┌───────────────────────────────────────────────────────────┐

│  │ Разрабатывать, пропагандировать и реализовывать           │

├──┤ программы в области охраны окружающей среды (ООС)         │

│  └───────────────────────────────────────────────────────────┘

│  ┌───────────────────────────────────────────────────────────┐

├──┤ Защищать права и законные интересы граждан в области ООС  │

│  └───────────────────────────────────────────────────────────┘

│  ┌───────────────────────────────────────────────────────────┐

├──┤ Оказывать содействие органам МСУ в решении вопросов ООС   │

│  └───────────────────────────────────────────────────────────┘

│  ┌───────────────────────────────────────────────────────────┐

│  │ Организовывать собрания, митинги, демонстрации, шествия   │

├──┤ и пикетирование, сбор подписей под петициями, вносить     │

│  │ предложения о проведении референдумов и обсуждений        │

│  │ проектов, касающихся ООС                                  │

│  └───────────────────────────────────────────────────────────┘

│  ┌───────────────────────────────────────────────────────────┐

│  │ Обращаться в органы МСУ, иные организации и к должностным │

│  │ лицам за получением своевременной, полной и достоверной   │

├──┤ информации о состоянии ООС, мерах по ее охране, об        │

│  │ обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной           │

│  │ деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни,   │

│  │ здоровью и имуществу граждан                              │

│  └───────────────────────────────────────────────────────────┘

│  ┌───────────────────────────────────────────────────────────┐

├──┤ Участвовать в принятии хозяйственных решений по           │

│  │ вопросам, связанным с ООС                                 │

│  └───────────────────────────────────────────────────────────┘

│  ┌───────────────────────────────────────────────────────────┐

│  │ Обращаться с жалобами, заявлениями, исками и              │

├──┤ предложениями по вопросам, касающимися ООС                │

│  └───────────────────────────────────────────────────────────┘

│  ┌───────────────────────────────────────────────────────────┐

│  │ Организовывать и проводить слушания по вопросам           │

├──┤ проектирования и размещения объектов, способных нанести   │

│  │ вред окружающей среде                                     │

│  └───────────────────────────────────────────────────────────┘

│  ┌───────────────────────────────────────────────────────────┐

│  │ Организовывать и проводить общественную экологическую     │

├──┤ экспертизу, рекомендовать своих представителей для учас-  │

│  │ тия в проведении государственной экологической экспертизы │

│  └───────────────────────────────────────────────────────────┘

│  ┌───────────────────────────────────────────────────────────┐

│  │ Подавать в государственные, муниципальные и судебные      │

│  │ органы обращения об отмене решений о строительстве и      │

├──┤ эксплуатации объектов и прекращении хозяйственной         │

│  │ деятельности, оказывающих негативное воздействие на       │

│  │ окружающую среду                                          │

│  └───────────────────────────────────────────────────────────┘

│  ┌───────────────────────────────────────────────────────────┐

│  │ Предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного   │

└──┤ окружающей среде                                          │

   └───────────────────────────────────────────────────────────┘

 

Рис. 4.8.5. Основные права некоммерческих экологических

организаций на местном уровне

 

Органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, обязаны оказывать содействие гражданам и созданным ими организациям в реализации их прав в области охраны окружающей среды. При строительстве объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде, решение об их размещении принимается с учетом мнения населения или результатов референдума.

 

Вопросы для самоконтроля

 

1. Что такое "муниципальная экологическая политика"?

2. Какова характеристика степени неблагополучия и остроты экономической ситуации?

3. Какова цель анализа экологической ситуации в муниципальном образовании?

4. Каковы цели и задачи муниципального управления в экологической сфере?

5. Каков порядок выбора эколого-хозяйственных приоритетов при формировании муниципальной политики?

6. Каковы механизмы экономического регулирования природопользования?

7. Какими правами в области охраны окружающей среды обладают граждане и созданные ими экологические организации?

 

Литература к главе 4

 

1. Бузырев В.В., Чекалин В.С. Экономика жилищной сферы. М.: ИНФРА-М, 2001.

2. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М.: Дело, 1988.

3. Зотов В.Б. Новые организационные формы управления в жилищно-коммунальном комплексе: управление кондоминиумом. М.: ГУУ, 1998.

4. Кириллова А.Н. Проблемы управления жилищным фондом. М.: ИРЭИ - Система управления собственностью города Москвы, 2001.

5. Кириллова А.Н. Управление городским коммунальным имуществом. М.: ИРЭИ - Система управления собственностью города Москвы, 2001.

6. Кузнецов Е.П., Дыбов А.М., Сутырин Н.М. Техника и технологии отраслей городского хозяйства. Ижевск: Издательство Института экономики и управления УдГУ, 2001.

7. Иванов В.В., Коробова А.Н. Муниципальный менеджмент. М.: ИНФРА-М, 2002.

8. Лекции по экономике города и муниципальному управлению. М.: Фонд "Институт экономики города", 2004.

9. Таги-Заде Ф.Г. Энергоснабжение городов. М.: Стройиздат, 1992.

10. Фомичева Е.В. Экономика природопользования. М.: Торговая корпорация "Дашков и К", 2003.

11. Чернышов Л.Н. Реформа ЖКХ: Теория, практика, новые подходы. М.: Госстрой России. Серия "Градостроительство и городское планирование", 2003. Вып. 11.