1.3. Отношения государственного управления и менеджмента

 

История возникновения и развития государственности и соответственно форм и методов государственного управления насчитывает по крайней мере семь тысячелетий и пять управленческих революций, радикально менявших роль и значение феномена управления в жизни общества. За начало отсчета обычно принимают зарождение письменности в древнем Шумере, относимое к пятому тысячелетию до нашей эры.

Такое достижение в жизни-человечества привело к образованию особой группы жрецов — «бизнесменов», «коммерсантов», связанных с торговыми операциями, ведущих деловую переписку и коммерческие расчеты. В литературе по истории государственности эта первая управленческая революция характеризуется как религиозно-коммерческая.

Вторую управленческую революцию связывают с деятельностью вавилонского царя Хаммурапи (1792—1750 гг. до н.э.), издавшего свод законов управления государством для регулирования всего многообразия общественных отношений между различными социальными группами населения. На основе законов был внедрен светский стиль управления, усилен контроль и ответственность за выполнение работ. Поэтому вторую управленческую революцию считают светско-административной.

Третья управленческая революция известна как производственно-строительная, ибо она была направлена на соединение государственных методов управления с контролем за деятельностью в сфере производства и строительства. Произошла она во времена Навуходоносора II (605—562 гг. до н.э.).

Четвертая управленческая революция связана с зарождением капитализма и началом индустриального прогресса европейской цивилизации (XVII—XVIII вв.). Ее результатом стало отделение управленцев от собственности (капитала) и зарождение профессионального управления.

Пятая управленческая революция (конец XIX — начало XX в.) известна как бюрократическая: ее теоретической платформой послужила концепция рациональной бюрократии. Основными ее результатами явились формирование крупных иерархических структур, разделение управленческого труда, введение норм и стандартов, установление должностных обязанностей и ответственности управленцев.

Среди выдающихся государственных деятелей России на рубеже XIX—XX вв. видное место занимал Михаил Михайлович Сперанский. Централизованное управление пересекалось с губернским управлением, и Сперанский подготовил ряд правовых актов по упорядочению системы.

Он сформулировал нормативные требования (свойства) к модели управления (образу правления) и общие правила организации управления. Его перу принадлежат записки и организационные проекты по переустройству государственного управления Российской Империи, а также проекты учреждений Сенатов, правительствующего и судебного. В конце 1826 г. Николай I учредил специальный комитет по реформированию государственного управления, в состав которого вошел М.М. Сперанский. В 1833 г. под его руководством завершилось составление первого Свода законов Российской Империи.

Важная роль в укреплении государственности, формировании в России эффективной системы управления принадлежит Андрею Федоровичу Дерябину— крупному организатору российской промышленности на рубеже XVIII—XIX вв. Он принимал активное участие в разработке нормативных актов горного законодательства, в реорганизации местного и центрального управления горным и заводским производством. Им были подготовлены проекты по улучшению работы управленческого аппарата, повышению оперативности, сокращению документооборота, упорядочению структуры, установлению четких функций. А.Ф. Дерябин придавал важное значение мотивации, моральным и материальным стимулам, социальному обеспечению персонала,

Итак, управление появилось, во-первых, с разделением и специализацией труда; во-вторых, с необходимостью организации коллектива для достижения какой-либо цели; в-третьих, с необходимостью в защите и охране социума, в установлении определенного законопорядка, в координации и регулировании развития различных сфер деятельности и т.д.

Впервые проблему управления пытались решить древние египтяне. Они признали необходимость целенаправленной организации деятельности людей, ее плакирования и контроля за результатами, а также рассредоточения функций управления.

Принцип универсальности управления был сформулирован Сократом за 400 лет до н.э. Его современник персидский царь Кир выдвинул идею о необходимости выяснения причин, побуждающих людей к действию, как мы сейчас говорим, мотивации. В Древней Греции занимались изучением способов выполнения трудовых операций и обеспечения их ритмичности. Платон сформулировал принцип специализации.

Существует ли взаимосвязь государственного управления и менеджмента? Хотя значения русского слова «управление» и английского «менеджмент» близки, их нельзя трактовать однозначно — следует учитывать макро- и микроэкономические подходы, принципы и методы хозяйствования.

Принципиальные различия в трактовке и применении этих понятий доступны, правда, только в основном, управленцам-практикам и ученым, изучающим историю* развития управленческой Мысли. Крайне важно разобраться в их происхождении, сути, содержании, а также в их взаимосвязи и различии (см. табл. 1.1).

Понятие управления вообще и государственного управления, в частности, намного шире принятого понятия «менеджмент» в США, Европе, Японии. Государственное управление, а тем более социальное управление, применяется к самым различным видам человеческой деятельности. Имеется три основные области, сферы управления: 1) управление системами машин, технологическими процессами и вообще процессами, имеющими место при целенаправленном воздействии человека на природу; 2) управление деятельностью человеческих коллективов, решающих ту или иную задачу; 3) управление процессами, происходящими в живых организмах.

Система государственного управления России имеет дело с социально-экономическими процессами, происходящими в многоукладной экономике, — в государственном, смешанном, частном секторе, а также в общественных некоммерческих организациях, применяя специфические методы регулирования, своеобразные экономические и организационные способы мотивирования и регулирования поведения различных структур хозяйствования в системе рыночных отношений.

 

Таблица 1.1

Принципы определения сущности управления и менеджмента

 

Формальное определение понятий
УПРАВЛЕНИЕ	1Искусство (практика) выполнения управленческих работ	МЕНЕДЖМЕНТ
	2 Наука (область человеческого знания)
	3. Функция (вид деятельности)
	4 Технологий управления
	5 Орган или аппарат управления
	6 Люди, управляющие чем-то или кем-то

СУЩНОСТЬ_______.

управления в закрытых системах	менеджмента в открытых системах
1	2
1Управление как административное воздействие	1 Менеджмент как процесс мотиваций для активизации деятельности ;
2 Управление по отклонениям от плана и посредством постановки целей	2 Менеджмент — ситуационное управление по конечным результатам
3 Функциональное управление по стадиям производства	3 Менеджмент — управление по бизнес-процессам и проектам
4 Управление в жестких (властных) структурах	4 Менеджмент— управление в гибких, смешанных структурах
5 Управление на основе жестких инструкций и регламентации	5 Менеджмент — адаптивное управление с использованием гибких технологий и с учетом индивидуальности человека
6. Бескомпромиссное управление	6 Менеджмент — управление на основе теории компромиссов
7 Управление как жесткая система контроля	7 Менеджмент — управление на основе гибких методов контроля, вмешательство в исключительных случаях
8 Управление путем интеграции и ограничения и внутрисистемной конкуренции   9 Управление как процесс реализации производственно-управленческих технологий	8 Менеджмент — управление на основе диверсификации и неограниченной конкуренции   9 Менеджмент — управление на основе контрактов, самоорганизации и самоуправления
10 Управление на основе вертикального (одномерного) мышления и диктаторского стиля руководства	10 Менеджмент — управление на основе корпоратизма, баланса стимулов и мотивов, сочетания интересов владельцев различных форм собственности
11 Управление посредством ограниченного внутрисистемного маркетинга	11 Менеджмент — управление на базе концепции многоуровневого и многопрофильного маркетинга
Формирование интегральной теории социального управления постиндустриальным обществом

 

1.3.1. Разграничение сфер деятельности

 

между государственными и рыночными секторами экономики

В условиях реформирования системы управления проблема разграничения сфер деятельности между государственным и рыночным секторами экономики приобретает особую актуальность. Возможно ли ввести приемы и методы работы рыночного сектора в государственную сферу и до какой степени такое возможно? Мнения практиков и ученых разделились. Одни отстаивают мнение о неприменимости методов рыночного сектора для государственной сферы, другие делают упор на черты сходства между ними, высказывая мнение, что любые различия между рыночным сектором и государственной сферой будут постепенно стираться.

Сторонники мнения о неприменимости методов деятельности рыночного сектора к государственному приводят следующие аргументы:

• государственные учреждения и организации не испытывают на себе влияния конкуренции и не имеют никаких стимулов для снижения затрат и повышения эффективности;

• цели деятельности в государственной сфере — служить обществу, сохранять законность и порядок, бороться с бедностью, повышать благосостояние населения и др.;

• государственные учреждения и организации гораздо больше подвержены влиянию со стороны политиков, групп давления, избирателей — тех, кто так или иначе заинтересован в деятельности государственного сектора;

• функции государственной сферы ограничиваются законотворчеством;

• государственная деятельность основана на налогообложении, а не на плате за ее услуги;

• определенные виды деятельности должны обеспечиваться только государством (оборона, правопорядок, социальная сфера и др.) и не могут быть отданы на откуп рынку.

Сторонники конвергенции государственной сферы и рыночного сектора считают, что различия между ними будут стираться и это уже проявляется в следующем:

• государственные' учреждений1 начинают взимать плату за некоторые услуги;

• рыночный сектор тоже заинтересован в решениях, принимаемых политиками, особенно тогда, когда некоторые фирмы сталкиваются с повышением затрат и снижением продаж;

• деятельность рыночного сектора также ограничивается законодательными актами;

• имеет место партнерство государственной сферы и рыночного сектора на местном уровне, например в работе по улучшению коммунального хозяйства.

Все это свидетельствуют о том, что зачастую провести четкое разграничение между государственной сферой и рыночным сектором довольно трудно. Целесообразнее сравнивать их организационные аспекты (размер, процесс принятия решений, структуру, стиль и методы управленческой деятельности и др.).

Анализ зарубежной практики показывает, что сравнение государственной сферы и частного сектора нужно делать с большой осторожностью. В частном секторе существует прямая связь между коммерческим успехом и качеством предоставляемой клиенту услуги. Государственные же учреждения находятся в гораздо более сложном положении, по многим параметрам весьма отличающемся от положения частного сектора.

В принципе, предоставление услуг государственными учреждениями, характер этих услуг, способ их предоставления не находятся в зависимости от фактора рынка. В подобных обстоятельствах соотношение между общественными ожиданиями и уровнем предоставляемых государственными учреждениями и организациями услуг определяется на основе политической оценки социальных и экономических приоритетов. Поэтому напрашивается вывод; лица, исполняющие свои функции от имени государства, профессионально ответственны за то, чтобы выполнять свою работу с как можно более высоким качеством при имеющихся ресурсах.

Решая вопросы разграничения сфер деятельности между государственным и рыночным секторами экономики России, рекомендуется учитывать характерные черты, которые приведены ниже.

1.Приверженность к действию. Эффективная коммерческая организация сразу приступает к делу, а государственный чиновник анализирует, советуется, но не принимает решения, пока его не вынудят к этому.

2.Быть ближе к клиенту. Коммерческая организация чутко прислушивается к запросам клиента и реагирует на его требования. В противном случае она разоряется. Основной же части органов государственного управления такой исход не грозит.

3.Самостоятельность и предприимчивость. В людях следует стимулировать проявление ответственности и инициативы, отказ от рутины и покорного следования шаблонам и инструкциям.

4.Эффективность через людей. Каждый работник коммерческой организации стимулируется за проявление новаторства, служащего улучшению работы. В государственной же сфере акцент делается на снижение затрат, а не на улучшение качества услуг.

5.Выполнять работу несмотря на изменения в системе ценностей. Люди, работающие в коммерческой организации, разделяют общую систему ценностей и имеют в качестве мотивации цели коммерческой организации. Ценности, которых придерживаются чиновники и политики, меняются с течением времени. Так что же, если государственные служащие разделяют идеи одной партии, они не могут работать, если к власти придет другая партия? Избежать данной ситуации можно, если исходить из таких ориентиров, как профессионализм, концентрация усилий на конкретных требованиях клиента.

6.Выбор сферы деятельности. Коммерческая организация должна уметь найти тот род деятельности, для которого она более всего пригодна, и заняться им. Что касается учреждений государственной сферы, то они выполняют те виды деятельности, которые предписаны им законодательством, распоряжениями и т.д.

7.Простота структуры, нераздутые штаты. Коммерческая организация имеет простую структуру с небольшим числом иерархических уровней. Такой подход противоречит традиционной бюрократической структуре со множеством иерархических уровней.

8.Сочетание жесткости и мягкости. Реализация основных целей контролируется сверху. В то же время нижние иерархические уровни самостоятельны в действиях, способствующих достижению этих целей. Должен быть найден баланс между централизованным управлением и свободой действий на местах.

Государственное управление, приобретающее характер социального управления, как сфера сложной профессиональной деятельности становится объектом изучения ряда наук: социологии, политологии, правоведения, психологии, организационного администрирования, экономики, информатики и т.п. Каждая из этих наук должна иметь свой предмет исследования. Например, в США существуют два вида магистерских программ: «Государственное управление» и «Государственная политика и управление». Содержание первой программы определяют социально-политические науки, второй — экономика.

В настоящее время возникла необходимость в переосмыслении ряда теоретических положений отечественной теории и практики управления и зарубежных концепций менеджмента. Следует определить фундаментальные положения как теории государственного социального управления, так и современного менеджмента горизонтальных рыночных структур.

Фундаментальные научные категории в системе менеджмента в переводной литературе не имеют законченных определений. Понятие «менеджмент» употребляется по меньшей мере в следующих значениях: как синоним термина «управление организацией» безотносительно к ее размерам, видам деятельности и форме собственности; как эквивалент выражения «управление национальной экономикой» в высших эшелонах администрации в государственном, отраслевом и региональном разрезах экономической деятельности; аналог термина «руководство коллективом»; синоним термина «аппарат управления».

В зависимости от форм собственности возникают различные организационно-управленческие и социально-экономические отношения в государственных, смешанных и частных структурах и между субъектами и объектами хозяйствования в них. Цели, задачи и организационная культура в структурах государственного управления и в системе менеджмента горизонтальных коммерческих структур тоже различны. Поэтому неправомерны ни концепции, ни гипотезы, ни принципы глобального менеджмента, ни, тем более построения модели глобального менеджмента на макроэкономическом уровне государственного регулирования. Ведь известно, что во всех развитых странах, в том числе и в России, существуют соответствующие системы государственного управления, инфраструктурой которых является государственная служба.

Что касается социального управления экономикой, его особенностей, предмета и объекта, сущности и содержания, принципов, ценностей и

менталитета, а также требований к отбору, подготовке, аттестации, оценке государственных служащих и повышению их квалификации, то весь комплекс этих и других важных вопросов рассматривается в учебной дисциплине «Государственное и муниципальное управление». Научное, практическое и учебно-методическое решение этих вопросов требует четкого определения того, в чем общность и особенности государственного и муниципального управления, менеджмента вообще и менеджмента в системе коммерческих структур. В высших экономических учреждениях и на экономических факультетах технических вузов к решению этих вопросов подходят весьма упрощенно, ставя знак равенства между государственным управлением и менеджментом. Такой упрощенный подход к проблемам государственного управления и менеджмента может нанести непоправимый вред не только качеству образования, но и процессам стабилизации экономики в России, вызвать замедление темпов экономического роста.

Рыночная экономика характеризуется взаимосвязью и степенью использования потенциалов как смешанного, государственного, так и частного, негосударственного, секторов. Поскольку потенциал рыночной экономики — это сумма различных потенциалов экономики, то важно знать закономерности перехода от государственных форм собственности к частным, коммерческим, негосударственным и смешанным. Для этого воспользуемся графиком координат, представленным на рис. 1.3. На оси ординат обозначен достигнутый уровень, например в 1985 г., обобществленного потенциала бывшего СССР. Его развитие происходило по логистической кривой. Поэтому возникла объективная необходимость создать реальные условия для активизации использования имеющихся потенциальных возможностей для удовлетворения потребностей людей на основе приватизации и разгосударствления государственной собственности.

Из рис. 1.3 видно, что теоретически государственный сектор России в условиях приватизации формируется и  развивается по гиперболе, а частный, смешанный и коммерческий секторы — по экспоненте. Пересечение двух кривых образует точку сочетания и взаимодействия различных секторов экономики.

Важнейшей причиной инфляции и спада производства стали недостаточно проработанная идеология приватизации и тактика ее реализации. Вряд ли было экономически целесообразно так интенсивно разрушать, например, государственный сектор легкой и пищевой промышленности, не создав реальных условий для формирования качественно нового частного и коммерческого секторов в этих отраслях.

Рис. 1.3. Закономерности перехода от планово-государственной к смешанной рыночной экономике

Поскольку процессы управления государственным сектором — это реализация складывающихся производственно-экономических общественных отношений в целях обеспечения социальной защиты населения, то здесь приходится иметь дело с государственным, региональным и муниципальным управлением, которому присущи свои ценности, стиль, методы работы и т.д.

Что касается негосударственного, частного, коммерческого секторов в разнообразных сферах деятельности, где формируются иные производственно-экономические отношения, то здесь приходится иметь дело с теорией и практикой менеджмента в системе горизонтальных рыночных структур.

Принципиальным концептуальным положением формирования и развития государственного управления и менеджмента является системный подход с точки зрения ресурсов и потенциала к функционированию различных секторов экономики и пропорционально сбалансированного их развития. Для этой цели руководители, государственные деятели и менеджеры должны уметь прогнозировать системное развитие государственного и негосударственного секторов и отдельных корпораций (социально-экономических систем), как производственных, так и непроизводственных. Их развитие прогнозируют исходя из критерия эффективности:

ЭС = F (ПВ -ИВ)-> mах УП,

где    ЭС — критерий эффективности системы;

         ПВ—потенциальные возможности (экономики, соответствующего сектора, корпорации);

         ИВ—использование возможностей (экономики, соответствующего сектора, корпорации);

      У/7 — удовлетворение потребностей;

       F     — функционал.