1. Принцип независимости Центрального банка Российской Федерации

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 
15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 
30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 

 

Основы конституционно-правового статуса Центрального банка РФ заложены в Конституции Российской Федерации. В соответствии с ч. 1 и 2 ст. 75 Конституции РФ денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком РФ. Защита и обеспечение устойчивости рубля – основная функция Банка России, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Конституцией РФ также предусмотрен порядок назначения и освобождения от должности Председателя Центрального банка РФ ( п. «г» ст. 83 и п. «в» ч. 1 ст. 103). Помимо этого, в соответствии со ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки. Согласно статьям 8, 34 и 74 Конституции РФ не допускается установление каких-либо препятствий для осуществления перемещения финансовых средств и для занятия соответствующей предпринимательской деятельностью, кроме как в пределах, установленных федеральным законом. На основании ст. 76 Конституции РФ по вопросам, находящимся в ведении Российской Федерации, принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Ограничение прав федеральным законом допускается в той мере, в которой это указано в статье 55 Конституции РФ.

Основной вопрос, связанный со конституционно-правовым статусом Центрального банка РФ и вызванный разнородностью, а иногда и противоположностью его функций, - это вопрос о его правовой природе. Учеными-юристами высказывались различные точки зрения по данному вопросу, однако большинство сходится в том, что в силу формулировки статьи 75 Конституции РФ Центральный банк является органом государственной власти, однако органом с особым местом в системе разделения властей  и особым статусом, поскольку помимо чисто властных функций Центральный банк занимается экономическими отношениями, распоряжается своим имуществом, являющимся, однако, федеральной собственностью.

Независимость Центрального банка РФ при осуществлении им функций, установленных Конституцией РФ, является основой, главным принципом его конституционно-правового статуса. Выражается это в отсутствии подчиненности Центрального Банка РФ каким-либо органам государственной власти.

Следует отметить, что за рубежом уже давно прослеживается тенденция обеспечения максимально возможной независимости главного денежного регулятора от исполнительной власти, поскольку именно такой статус обеспечивает должное управление кредитно-финансовой системой в целях снижения темпов инфляции. Установленная в Конституции РФ функция защиты и обеспечения устойчивости рубля, равно как и монопольное право независимого осуществления денежной эмиссии предполагает независимость принятия таких решений от сиюминутной политической воли. Если бы эмиссионная функция была поставлена под контроль исполнительной власти, существовала бы высокая вероятность использования «печатного станка» для обеспечения тактических политических интересов в ущерб стратегическим экономическим. 

Независимость Центрального банка проявляется в следующих аспектах:

институциональная независимость определяется его положением в системе органов государственной власти;

функциональная независимость указывает на степень свободы принятия решений по вопросам своей компетенции;

имущественная независимость означает степень самостоятельности в процессе владения, пользования и распоряжения своим имуществом;

инструментальная независимость означает степень самостоятельности в проведении активных и пассивных операций и использовании инструментов и методов денежно-кредитной политики;

бюджетная независимость выражается в степени свободы в распоряжении вверенными бюджетными средствами;

финансовая независимость означает свободу определять собственный бюджет;

кадровая независимость определяется порядком формирования кадрового состава.

Институциональная и функциональная независимость проявляется во взаимодействии с другими органами государственной власти и, согласно требованиям Конституции РФ, должна обеспечиваться, в первую очередь, организационно-правовыми средствами. Порядок взаимодействия Банка России с другими органами государственной власти (прежде всего, с Государственной Думой ФС РФ, Президентом РФ, Правительством РФ) установлен нормами Конституции РФ и ФЗ о Центральном банке.

В соответствии со ст. 5 ФЗ о Центральном банке последний подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Содержание понятия «подотчетность», хотя и исключающего «независимость» с филологической точки зрения, подразумевает наличие определенных кадровых полномочий у нижней палаты российского парламента, а также обязанность представления информации в виде отчетов и справок Центральным банком в Государственную Думу. ФЗ о Центральном банке не содержит положений, устанавливающих регулятивные полномочия Государственной Думы в отношении Центрального банка.

Согласно ст. 12 ФЗ о Центральном банке Совет Федерации, наряду с Государственной Думой, направляет представителей в Национальный банковский совет – коллегиальный орган Банка России. Отдельные исследователи полагают, что само наличие такого органа, как Национальный банковский совет, противоречит конституционному принципу независимости Центрального банка, поскольку, во-первых, она противоречит абзацу 2 статьи 1 ФЗ о Центральном банке (ранее эти положения содержались в статье 5 закона), согласно которому свои функции Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, а во-вторых, не соответствует международной практике обеспечения независимости центральных банков от органов власти (см. ст. 108 Договора о Европейском Сообществе).

В соответствии с Конституцией РФ Президент РФ имеет полномочия взаимодействовать с другими органами государственной власти, к коим относится и Центральный банк. Он представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ, ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении его от должности. На основании ст. 80 Конституции РФ Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и может, согласно ст. 85 Конституции РФ, использовать согласительные процедуры в случае возникновения разногласий. Президент РФ также направляет своих представителей в Национальный банковский совет (ст. 12 ФЗ о Центральном банке), согласует с Председателем Банка России представителей в Совет директоров Центрального банка (ст.15), рассматривает годовой отчет Центрального банка (ст. 25) и информацию, предоставленную Центральным банком (ст. 5), предварительно рассматривает проект единой денежно-кредитной политики, разрабатываемой совместно Правительством РФ и Центральным банком (ст. 45).

Нельзя не заметить, что влияние Президента на деятельность Центрального банка носит скорее политический, чем правовой характер, что было особенно заметно в процессе урегулирования банковского кризиса, возникшего летом 2004 года. Основной правовой рычаг воздействия на деятельность Центрального банка у Президента – это возможность внесения в Государственную Думу соответствующего законопроекта, который будет рассмотрен в первоочередном порядке. Нормативных актов самого Президента, посвященных деятельности Центрального банка, чрезвычайно мало и носят они, в основном, временный характер и действуют до принятия соответствующих федеральных законов.

Одной из важнейших задач Президента РФ является обеспечение взаимодействия Центрального банка и Правительства РФ. Центральный банк имеет возможность обращаться к Президенту РФ в случае, к примеру, если его компетенция нарушается Правительством РФ.

ФЗ о Центральном банке устанавливает необходимость совместной деятельности Центрального банка и Правительства РФ при разработке экономической политики Правительства, единой денежно-кредитной политики, для чего представители Центрального банка участвуют в заседаниях Правительства и наоборот. Банк России и Правительство РФ информируют друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, координируют свою политику, проводят регулярные взаимные консультации. Следует отметить, что ФЗ о Центральном банке не содержит конкретного разграничения полномочий указанных органов. Однако это и вряд ли возможно, поскольку широкий спектр вопросов, возникающих при разработке экономической политики, не предполагает возможности установления точного перечня полномочий каждого из них. Практика применения указанного закона не выявила каких-либо жестко конфликтных ситуаций между Правительством и Центральным банком, требовавших вмешательства третьей стороны (Президента или соответствующего суда). Вместе с тем, представляется целесообразным законодательное закрепление статуса заключений Центрального банка по вопросам денежно-кредитной политики и процедуры выработки согласованной позиции в случае возникновения непримиримых противоречий в позициях Правительства и Центрального банка.

Таким образом, основные параметры независимости Центрального банка РФ, установленные Конституцией РФ, получили дальнейшее развитие в текущем законодательстве, прежде всего, в ФЗ о Центральном банке. Защита и обеспечение устойчивости рубля как основная функция Центрального банка осуществляется последним самостоятельно, однако при этом на Центральный банк возлагаются обязанность взаимодействовать с другими органами государственной власти, прежде всего Правительством РФ и Государственной Думой, в рамках осуществления единой кредитно-денежной политики.

Конституционно-правовое оформление разграничения компетенции между указанными органами основано на сочетании указанных двух принципов: независимости принятия Центральным банком решений в рамках осуществления его основной функции и необходимости взаимодействовать, сотрудничать с другими органами государственной власти в целях взвешенного и обоснованного осуществления экономической политики. В этом смысле некоторое, пусть небезупречное, но все же действенное взаимное «сдерживание» между конституционно самостоятельными ветвями власти – прежде всего исполнительной и «денежной» - осуществляется, его эффективность подтверждает отсутствие неразрешимых разногласий между Правительством РФ и Центральным банком РФ, равно как и отсутствие судебных споров по этим поводам. Нельзя не заметить, что при этом уделяется внимание зарубежному опыту.

Сам факт наличия разногласий, носящий, как можно заметить, постоянный характер (особенно ярко это видно в процессе разработки мер по противодействию инфляционным процессам), является нормальным явлением в сфере разделения властей. Основная роль Президента РФ в данном случае – задать конструктивное направление этим спорам с целью достижения позитивного результата.

Вместе с тем, полномочия Центрального банка РФ по банковскому регулированию и надзору, неразрывно связанные с его функцией по защите и обеспечению устойчивости рубля, осуществляются практически без какого-либо взаимодействия с органами исполнительной власти РФ. С чисто юридической точки зрения формально противоречия между конституционными нормами о независимости Центрального банка при осуществлении им основной своей функции, а следовательно, и функции банковского регулирования и надзора, нет. Как отмечает А.В. Ланцова, «издание Банком России нормативно-правовых и индивидуально-правовых актов…, по существу, являются законодательной реализацией конституционной функции Банка России по защите и обеспечению устойчивости рубля».

Однако, по мнению ряда исследователей, одной из причин широкомасштабного экономического кризиса 1998 г. в России заключалась в «монопольном выполнении Банком России основных функций по управлению банковской системой страны». Подобное правовое положение Центрального банка РФ дает последнему возможность практически совершать действия либо бездействовать в целях минимизации собственных издержек для повышения управляемости банковской системой (например, не принимать мер для оказания помощи пострадавшим в результате кризиса банкам с целью уменьшения их общего количества и, следовательно, повышения управляемости банковской системой). Данное положение вещей заставляет оценить с конституционно-правовых позиций, как минимум, проблему о защите права на свободное занятие предпринимательской деятельностью и свободное перемещение финансов и услуг. В этой связи одним из главных вопросов становится вопрос о конституционно установленных пределах независимости Центрального Банка РФ при осуществлении последним полномочий по банковскому регулированию и надзору.