Глава 26. Изменение взгляда на политику в отношении цикла

Старое и новое

Те, кто в наши дни занимается экономической наукой, иногда бывают поражены, обнаружив большую литературу о политике борьбы с циклом, опубликованную в 20-е годы, до Великой депрессии и до распространения кейнсианства и родственных ему концепций, имевших дело с мрачными проблемами угнетенной экономики 30-х годов. Не нужно долго рыться в экономической литературе, теоретической или прикладной, чтобы открыть, что в некотором смысле "ничто не ново в этом мире". Но это лишь половина истины, Верно, конечно, что современные воззрения на политику в отношении цикла связаны и в значительной мере являются продуктом прошлых воззрений. Но кое-что можно было бы сказать и в пользу тезиса, что современная политика в отношении цикла представляет собою новый подход к проблеме. Истина лежит где-то посередине.

В наши дни не существует, быть может, ни одной программы политики в отношении цикла, пользующейся широкой поддержкой, у которой не было бы двойника в литературе 20-х годов. В некоторой степени различие между современной точкой зрения и точкой зрения 20-х годов заключается не столько в конкретных предложениях, сколько в кругозоре или широте охвата, отличающих мышление этих двух столь различных периодов.

Политика, господствовавшая в 20-е годы

Во многих отношениях произошли, впрочем, довольно основательные изменения. В 20-х годах ударение делалось на политике центрального банка, регулировании процентных ставок и на стабилизации цен. В политике борьбы с депрессией большую роль играло также снижение заработной платы как средство преодоления безработицы. Наконец, фискальная политика, хотя и признавалась полезной, была сведена к очень скромному делу — к перенесению части регулярных правительственных капиталовложений (общественные работы) с хороших времен на плохие. Во всем этом современная политика в отношении цикла существенно отличается от политики, которая, как правило, пропагандировалась в 20-х годах. Иллюстрацией этого изменения взглядов может служить важный документ о проблемах послевоенной экономической стабильности, выпущенный Лигой Наций в 1945 г. [Economic Stability in the Post-War World. Report of the Delegation on Economic Depressions. P. II. League of Nations. Geneva, 1945.]

Что же касается идей 20-х годов, то трудно найти лучшее их изложение, чем то, которое содержится у Уэсли Митчелла в сборнике "Стабилизация экономики" [The Stabilization of Business. N. Y., 1923.] и у Пигу во второй части его "Промышленных колебаний".

Кредитная политика и стабилизация цен

В книге Пигу треть раздела о средствах борьбы с депрессией посвящена кредитной политике и стабилизации цен. Хотя Пигу относится критически к чисто кредитно-денежной теории цикла, он тем не менее полагал, что если бы политика стабилизации цен увенчалась успехом, то можно было бы сузить вдвое амплитуду промышленных колебаний. Митчелл также придает большое значение дисконтной политике.

В 20-х годах преобладало мнение, что можно использовать банковскую кредитную политику для регулирования цен, применяя средства торможения и средства стимулирования. Пигу рассматривает два типа таких механизмов: рационирование кредита и регулирование дисконта. Считалось, что оба метода способны ограничивать кредит в хорошие времена, но что для расширения кредита в плохие времена они являются довольно неэффективными средствами. Но при этом полагали, что эффективное ограничение в хорошие времена (сдерживание бума) уже само по себе имеет тенденцию смягчать суровость депрессии.

Обычно считали, что рационирование кредита уступает дисконтной политике частью потому, что представлялось трудным справедливо распределить кредиты между соперничающими претендентами, а частью потому, что рационирование требует высокой степени кооперирования между независимыми банкирами. Особенно в такой стране, как Соединенные Штаты с их тысячами независимых банкиров, считалось, что предложение о рационировании кредита не имеет практического значения. Напротив, дисконтная политика — дело относительно простое, так как она может осуществляться центральным банком.

В Соединенных Штатах полагались главным образом на операции федеральной резервной системы на открытом рынке как на орудие проведения денежной и кредитной политики. С помощью операций на открытом рынке Федеральная резервная система была в состоянии увеличивать или уменьшать резервы банков-членов, расширяя или сокращая этим их способность предоставлять ссуды Кроме того, эти операции могли быть подкреплены повышением или понижением учетной ставки федеральных резервных банков. Так, когда операции на открытом рынке приводили к напряжению резервов, можно было, повышая учетную ставку резервных банков, в большей или меньшей мере удержать банки — члены Федеральной системы от стремления восстановить свои резервы. Таким образом, операции на открытом рынке и манипулирование учетной ставкой могли быть использованы для воздействия на доступность кредита и на условия его получения.

К центральным проблемам, много дискутировавшимся в те годы, принадлежит вопрос о времени, которое следует выбирать для повышения и понижения учетной ставки. Например, по поводу бума 1920 г. управляющий Нью-йоркским федеральным резервным банком Бенджамин Стронг выразил мнение, что учетную ставку следовало поднять уже в начале 1919 г., до того как бум начался. Было широко распространено мнение, что рост учетного процента смягчил бы бум 1920 г. и уменьшил бы суровость депрессии 1921 г.

Были высказаны разные мнения по поводу выбора сигналов, на которые можно было бы положиться при определении подходящего момента для изменения учетной ставки. В прошлом Английский банк менял учетную ставку в значительной мере с целью защиты своих резервов. Но это значило действовать с запозданием, и, согласно Хоутри (как мы видели в гл. 19), такое отсроченное действие было существенной причиной промышленных колебаний. "Приток денег в обращение в качестве законного платежного средства и выход этих денег из обращения является одним из самых поздних последствий расширения или сжатия кредита". Таким образом, принцип, охраны резервов оказывал эффективное воздействие слишком поздно. Хоутри полагал, что центральный банк должен руководствоваться не относительными размерами резервов, а "отклонениями потока покупательной способности (измеренной в ценах с учетом необходимых поправок) от некоторого совершенно ровного направления" [ Hawtrey R.G. Monetary Reconstruction. L„ 1933. P. 144-145. Пигу, однако, не был убежден, что лучше руководствоваться ценами, нежели "пропорциями резервов". Приводимые им данные должны показать, что на деле изменения в резервах обычно предшествуют изменениям цен. Пигу полагал, что, быть может, подходящий сигнал можно найти в ценах спекулятивных бумаг (см. Pigou. Industrial Fluctuations. P. 260). ]. В Соединенных Штатах в качестве руководства для кредитной политики вместо традиционной пропорции резервов предлагали пользоваться индексами физического объема производства. Утверждалось, что, когда индекс начинает выравниваться, показывая тем самым, что дело близится к полной занятости производственных ресурсов и что дальнейшее расширение кредита приведет только к росту цен без ощутимого увеличения продукции, тогда наступает время для повышения учетной ставки. Уэсли Митчелл писал: "Нашей целью, стало быть, должно быть прекращение роста цен, когда индексы физического объема производства указывают, что приближается предел существующей мощности. В этот момент было бы желательно поднять учетные ставки, даже если пропорции резервов еще стоят высоко" [Митчелл в сборнике "The Stabilization of Business" (p. 43). To, что здесь сформулировано Митчеллом, было предложено профессором О.М.У. Спрэгом.].

Но что бы ни считалось наиболее пригодным сигналом к действиям, общей их целью, широко провозглашавшейся в 20-х годах, была стабилизация цен. Литература по этим вопросам достигла внушительных размеров, и авторы ее энергично настаивали на том, что (1) стабилизация цен является подлинной целью политики центрального банка и что (2) операции на открытом рынке и изменения учетных ставок являются подходящими средствами для этой цели. Считалось, что так можно далеко продвинуться по пути устранения ненужных и нежелательных промышленных колебаний.

Было естественно, что после переворотов в ценах в 1916-1921 гг., включающих как военный бум, так и последующую дефляцию, внимание сосредоточилось на отношении между колебаниями цен и колебаниями производства и занятости. Кроме того, как мы видели, традиционная экономическая мысль как в Англии, так и в Америке подчеркивала роль денег и кредита в качестве важного регулирующего фактора в цикле.

Значение кредитно-денежной реформы как средства против торговых кризисов английским теоретикам всегда представлялось в преувеличенном свете. Много надежд в свое время связывалось с банковским актом Пиля 1844 г. И хотя после этого эксперимента быстро наступило разочарование, тем не менее кредитную политику продолжали рассматривать в качестве главного оружия для борьбы с торгово-промышленным циклом.

В Соединенных Штатах кризис 1907 г; привлек внимание к настоятельной необходимости банковской и денежной реформы. Последовавшая дискуссия. в конгрессе и вне его привела к созданию Федеральной резервной системы в 1914 г. Как и в случае с банковским законом Пиля 1844 г., люди верили, что эта кредитно-денежная реформа послужит смягчению промышленных колебаний.

Некоторое время этот оптимизм казался оправданным. После того как резкая, но краткая послевоенная восстановительная перестройка осталась позади, в стране с 1923 до 1929 г. имело место высокое и устойчивое процветание. В течение этого периода Федеральная резервная система училась применять операций на открытом рынке и регулирование дисконта как средство воздействия на состояние кредита. В знаменитом отчете за 1923 г. настойчиво предлагалось, чтобы операции на открытом рынке были использованы для воздействия на общую кредитную ситуацию. Казалось, что продажа ценных бумаг на открытом рынке, повлекшая за собой уменьшение кредита, предоставляемого Федеральной резервной системой, и напряженность резервов у банков — членов системы были тем успешным средством, которое приостановило чрезмерный рост цен и устранило в 1923 г. нависшую угрозу бума избыточных товароматериальных запасов. Вряд ли, однако, эти скромные мероприятия имели на деле какой-либо весомый результат. И все же этот эпизод привел многих к заключению, что относительная стабильность цен и возможность избегнуть спекулятивного накопления товароматериальных запасов могут обеспечить перманентное процветание. Не было должного признания того факта, что норма инвестирования основного капитала на протяжении 1923-1929 гг. превышала норму, которую можно поддерживать в течение длительного времени. Преобладающим в 20-х годах воззрениям не хватало правильной оценки роли реального инвестирования и теории спроса на инвестиции.

Фондовая биржа

Несмотря на стабильность товарных цен, цены на фондовой бирже шли в гору и достигли беспрецедентного уровня. И это явление, надо сказать, причинило немало беспокойства. Все яснее становилось, что необходимо отбить охоту использовать кредит в спекулятивных целях. Ссуды брокерам непомерно выросли. Федеральное резервное управление, предоставляя обильные кредиты производству, стремилось в то же время остановить спекуляцию, Но для этого его средства были недостаточны. Общее регулирование кредита с помощью операций на открытом рынке и дисконтной политики не было в состоянии отделить поток кредита, направляющийся для производительного использования, от кредита, идущего на спекулятивный рынок. Создание напряженности на общем денежном рынке, если дело ограничивается только этим, могло привести к тому, что движение промышленных отраслей, как более стабильных, было бы задержано, в то время как наиболее спекулятивные области экономики продолжали бы выдвигаться вперед, соблазняемые перспективой прибылей, далеко превосходящих стоимость кредита. Так возникало убеждение, что необходимы более непосредственные формы регулирования (такие, как регулирование размера ссуд под ценные бумаги, если нужно подчинить регулированию спекулятивный сектор).

Несомненно, легкость, с которой новые выпуски ценных бумаг могли быть размещены на резко инфляционном фондовом рынке 20-х годов, завела инвестиционный бум на путь неразумных и экономически неоправданных, рискованных предприятий. Инфляция на фондовом рынке породила ошибки оптимизма. И инвестирование было доведено до такой высокой степени насыщения, которая была бы невозможна при других обстоятельствах. Отсутствие контроля над спекуляцией было важным фактором, способствовавшим разрастанию бума 20-х годов. Всеобщее признание этого факта повело к учреждению Комиссии по ценным бумагам и биржевым операциям, к принятию нескольких законов, в том числе закона о ценных бумагах 1933 г., закона о фондовой бирже 1934 г. и закона 1935 г. о холдинг-компаниях в сфере предприятий коммунального обслуживания, и, наконец, к регулированию Федеральным резервным управлением размера ссуд.

Инфляционное развитие фондового рынка не оказало влияния на взгляды значительной части специалистов. Продолжающаяся стабильность товарных цен, казалось, указывает на прочное и уравновешенное состояние экономики. Не удивительно поэтому, что крушение, наступившее в 1929 г., совершенно озадачило тех, кто слепо верил в политику стабилизации кредита и цен.

Кредитно-денежная политика в период депрессии

Когда Великая депрессия обрушилась на экономику со всей силой, внимание было направлено в сторону кредитно-денежных методов приостановки дефляции. С этой целью учетные ставки федеральных резервных банков были резко понижены и в то же самое время увеличены закупки государственных ценных бумаг .на открытом рынке. Но все это мало помогло, так как в обстановке ликвидации дел и общего ослабления деловой активности банки стремились уменьшить свои займы в резервных банках. Кредит Федеральной резервной системы фактически снизился с 1,6 млрд. долл. в 1929 г. до менее 1 млрд. к июлю 1931 г. Это сжатие произошло несмотря на то, что резкое сокращение учета векселей было в значительной мере компенсировано закупками федеральной резервной системой ценных бумаг на открытом рынке.

После того как принятым в феврале 1932 г. законом .(Glass-Steagale Act) было высвобождено золото, до того времени удерживавшееся для обеспечения банкнот Федеральной резервной системы, эта последняя была в состоянии значительно расширить свои операции на открытом рынке. Портфель государственных облигаций Соединенных Штатов, которым владела Федеральная резервная система, стремительно возрос с 0,7 млрд. долл. в феврале 1932 г. до 1,9 млрд. к декабрю 1932 г. Весь кредит федеральной резервной системы, составлявший менее 1 млрд. долл. в июле 1931 г., был увеличен до 2,2 млрд. в декабре 1932 г. Таким образом, у банков-членов впервые был создан крупный избыток в резервах. Это мероприятие помогло банкам некоторое время выдерживать следовавшие друг за другом ликвидационные кризисы. В конечном итоге, однако, страшное падение стоимости ценных бумаг и недвижимости, растущее бремя замороженных кредитов наряду с непрекращающимся изъятием вкладов принудили к временному закрытию всех этих банков и к ликвидации или реорганизации более слабых членов.

К концу 1933 г. банки вернули большую часть своей задолженности резервным банкам. Портфель правительственных облигаций в Федеральной резервной системе увеличился примерно до 2,4 млрд. долл. Вследствие этих закупок на открытом рынке излишки резервов у банков-членов выросли почти до 1 млрд. долл. Начиная с 1934 г. избыточные резервы шаг за шагом увеличивались ввозом золота, пока к началу 1936 г. они не достигли суммы около 3 млрд. долл. Ускорившийся приток золота после Мюнхенского кризиса поднял избыточные резервы до 6 млрд. долл. к середине 1940 г.

Этот беспрецедентный ход развития был главным образом результатом импорта золота в Соединенные Штаты. В то время как преднамеренное действие центрального банка, несомненно, никогда не довело бы политику доступных денег до тех крайностей, которые имели место в действительности, результат, получившийся более или менее случайно, дал нам поразительный лабораторный эксперимент. Нам посчастливилось наблюдать, что может быть сделано с помощью мероприятий центрального банка, направленных на восстановление экономической конъюнктуры, если эти мероприятия доведены до своего крайнего предела.

Результат очень поучителен. Процент, который нью-йоркские банки взимали со своих клиентов по денежным ссудам, упал с 6 % в 1929 г. до 1,7 % в 1936 г., а в других северных и восточных городах — с б до 3 %. Ставки коммерческих бумаг снизились за тот же период с 6 до 3/4 %. Ставки на долгосрочные обязательства правительства Соединенных Штатов уменьшились с 4 % в 1929 г. до 2 1/2 % в 1939 г. и едва превышали 2 % в 1940 г. Ставки первоклассных облигаций, выпущенных корпорациями, упали с 4 3/4 % в 1929 г. до 3 % в 1939 г.

Центральному банку в его политике регулирования процентных ставок, конечно, доступна сфера краткосрочного кредита и сфера наиболее надежных, гарантированных долгосрочных ценных бумаг. Но это составляет лишь часть всей сложной системы процентных ставок, и, весьма вероятно, не самую важную часть. Понижение ставок в этих областях, конечно, в какой-то мере "перекатывается" и на другие области, но этот способ воздействия не очень эффективен. Затопление банковской системы избыточными резервами понизило, правда, процентные ставки в перечисленных выше областях, но оно оказало мало воздействия на ставки закладных на недвижимость или на коммерческие и личные ссуды в небольших городах и сельских местностях. "В 1938 г. около 1/5 всех банков-членов получали в среднем более 7 % на ссуженные деньги, и эта цифра была, очевидно, еще выше у банков, не являющихся членами Федеральной резервной системы" [Wooblief Т. The Banks and Idle Money. Federal Reserve Bulletin, 1940. March. P. 197; см. также Goldenweiser E.A. Cheap Money and the Federal Reserve System. Federal Reserve Bulletin. 1940. May.]. Для жилищного строительства, для средних и мелких заведений, для более рискованных предприятий и, наконец, для небольших городов и отдаленных местностей фантастически высокие избыточные резервы и высокая степень банковской ликвидности оказались сравнительно малополезными.

Ссудные и гарантийные учреждения

Недостаточность действий центрального банка для этих важных областей вызвала развитие другого рода институтов, Предназначенных непосредственно заниматься этой проблемой. С этой целью было организовано несколько типов правительственных корпораций. Сюда относятся различные ссудные учреждения. Реконструктивная финансовая корпорация с февраля 1932 г. до декабря 1939 г. всего влила 4075 млн. долл. в банковскую систему, включая ссуды открытым и закрытым банкам. Железным дорогам, испытывающим трудности в получении кредита, она ссудила всего 1372 млн. долл. Кроме того, 2443 млн. долл. было предоставлено сельскому хозяйству, включая товарные ссуды и ссуды земледельческим и животноводческим кредитным корпорациям. Федеральная сельскохозяйственная ипотечная корпорация и Федеральные земельные банки ссудили около 2 млрд, долл. для выкупа старых фермерских закладных. Таким же образом Корпорация по кредитованию домовладельцев выдала около 3 млрд. долл. под замороженные городские закладные. Все эти спасательные операции должны были быть завершены, прежде чем стало возможным вновь направить поток расходов на текущее производство потребительских и инвестиционных товаров.

Сверх того, некоторые ссудные учреждения, как, например, Управление по электрификации сельских местностей, создали фонды, непосредственно предоставляемые для новых инвестиций. Далее, Федеральное управление жилищного строительства, страхуя и в сущности гарантируя ссуды на жилищное строительство, поощряло банки, страховые компании и прочие финансовые компании вступать в такую область, куда без страхования и гарантий они бы не рискнули идти, разве только ставя клиентам настолько тяжелые условия, что у тех пропадала бы охота обращаться за ссудой.

Мы видели, что одних лишь действий центрального банка оказалось недостаточно, чтобы приостановить нездоровые спекулятивные тенденции во время бума 20-х годов и что понадобилось изобрести более непосредственные меры регулирования. Точно так же действий центрального банка было недостаточно, чтобы совладать с депрессией. Конечно, высокая степень банковской ликвидности имела существенное значение. Но, чтобы оказаться эффективной, политика дешевых денег должна была осуществляться посредством прямых мероприятий, включающих создание ссудных и гарантийных агентств, таких, как Управление по электрификации сельских местностей и Федеральное управление жилищного строительства. Эти правительственные организации дополняли политику дешевых денег Федеральной резервной системы тем, что создавали практическую возможность получать денежную ссуду из низкого процента. Одно дело — снабдить банковскую систему денежными средствами для ссуды, совсем другое — сделать эти деньги доступными на условиях, которые соответствуют требованиям специальных сфер, — например, приемлемых для закладных на дома. Одни только дешевые деньги еще не решают вопроса. Действий одного лишь центрального банка недостаточно. Эффективная кредитно-денежная политика включает в себя много больше, чем операции на открытом рынке и регулирование дисконта.

Современная кредитно-денежная политика сложнее и распространяется на области, о которых и не думали в 20-х годах. Таково одно существенное различие. Но, кроме того, мы теперь явственнее видим, частью на основании опыта 30-х годов, а частью благодаря прогрессу в теоретическом анализе, что можно и чего нельзя ждать от кредитно-денежной политики. Кредитно-денежная политика — необходимая часть антициклической программы, но сама по себе она не может составить всей политики в отношении цикла. В сущности более предусмотрительные авторы, такие, как Митчелл и Пигу, уже и тогда признавали это. Но можно с уверенностью сказать, что общее мнение экономистов сильно изменилось и в наше время меньше, чем прежде, полагается на одну только кредитно-денежную политику. В то же время растет сознание того, что пренебрежение денежной политикой привело бы к роковым последствиям. Ошибочная кредитно-денежная политика может серьезно повредить фискальной политике и даже свести на нет ее эффективность. Кредитно-денежная политика и фискальная политика, усиливая и дополняя одна другую, обе составляют существенные элементы для создания правильной программы действий в отношении цикла.

Политика заработной платы

Значительное различие между экономическими воззрениями, обычными в 20-х годах, и современной теорией цикла относится и к политике заработной платы. Особенно ярко это проявляется во взглядах Пигу. В 1927 г. у Пигу не было сомнений, что снижение заработной платы, если его проводить решительно, может быть эффективно использовано для противодействия депрессии (и даже для излечения от нее). Из более широких социальных соображений он, правда, поддерживал лишь очень умеренное применение гибкой политики заработной платы. Но, ставя вопрос чисто теоретически, он не сомневался в эффективности такой политики.

Предлагая в качестве средства уменьшения амплитуды промышленных колебаний "сделать ставки реальной заработной платы несколько более пластичными, чем в настоящее время, перед лицом изменений спроса", он не имел в виду "сделать их более пластичными только в направлении снижения" Pigou A.C. Industrial Fluctuations. L„ 1927. P. 282. Я цитирую Пигу как наиболее выдающегося представителя воззрений, имевших всеобщее хождение среди экономистов в 20-х годах (и в то же время одного из экономистов с наиболее широкими социальными взглядами). Всякий, кто захочет взять на себя такой труд, легко сможет добавить к этим цитатам бесчисленные выдержки из работ сонма экономистов <в том числе из моих собственных ранних произведений).]. Он предлагал, чтобы в хорошие времена наниматели повышали заработную плату "поскорее и побольше", с тем чтобы возместить те снижения, которые "пораньше и побольше" проводятся во времена депрессий.

"Если мы сможем приучить себя к концепции отрицательной заработной платы, то станет возможным представить себе такую политику заработной платы, которая обеспечит постоянную полную занятость во всех отраслях, каковы бы ни были изменения спроса" [Ibid. P. 284. ]. Главу о заработной плате он заключил утверждением, что, если ставки заработной платы "будут сделаны менее жесткими, амплитуда промышленных колебаний, связанных с данными изменениями спроса, pro tanto (соответственно. — ред.) уменьшится" [Ibid. P. 288. ].

Ошибка этого рассуждения лежит в игнорировании воздействия, которое ставки заработной платы оказывают на совокупный спрос. Нельзя принимать спрос за данную величину независимо от ставок заработной платы. Ставки заработной платы, совокупный поток доходов и доля совокупного дохода, поступающая рабочим, представляют собой комплекс, который следует рассматривать как целое, как указывал сам Пигу [ Pigou A.C. Employment Policy and Sir William Beveridge // Ageflda. 1944. August.]. Это один из многочисленных примеров из его поздних работ, свидетельствующих, как глубоко изменился ход его мыслей в результате горячих теоретических дискуссий, порожденных "Общей теорией" Кейнса. В работе, подготовленной Советом Королевского колледжа Кембриджского университета, посвященной памяти Кейнса, Пигу, выражая свое мнение, заявляет, что крупным вкладом Кейнса было то, что "он поставил в центр картины и ярко осветил такие стороны экономической теории, жизненную важность которых для практики раньше не видели. Так, никто никогда не был в состоянии точно доказать, что поскольку снижение заработной платы в какой-либо отдельной отрасли обычно повышает занятость в ней, то поэтому и всеобщее снижение заработной платы приводило бы обычно к всеобщему повышению занятости. Но снижение заработной платы может оказать косвенные воздействия на цены и доходы, а это, несомненно, не привлекало к себе должного внимания. Кейнс выдвинул это центральное и весьма важное обстоятельство на передний план теоретических обсуждений" [Pigou A.C. John Maynard Keynes. Cambridge, 1949. P. 22.].

Совокупный спрос, ставки заработной платы и занятость действительно находятся в известном отношении друг к другу. Этого никто не отрицает. Если даны ставки заработной платы, то занятость будет определяться исключительно объемом совокупного спроса. Но важный вопрос политики в отношении цикла заключается в том, в каком месте вклиниться в этот круг. Манипулировать ли ставками заработной платы или же манипулировать совокупным спросом? Старая политика состояла в том, чтобы манипулировать ставками заработной платы, так как предполагалось, что спрос есть величина данная.

Но современный взгляд, усиленно выдвигавшийся Кейнсом, состоит в том, что путем к увеличению занятости является подъем совокупного спроса при одновременном удержании ставок денежной заработной платы в основном на стабильном уровне. Кейнс полагал, что совокупный спрос можно было бы увеличить с помощью фискальной и кредитно-денежной политики при сохранении относительной устойчивости цен и ставок заработной платы. На этот счет в настоящее время в основном существует согласие. Пигу недавно прямо заявил, что он не одобряет намерение "решать проблему безработицы путем манипулирования заработной платой, а не посредством манипулирования спросом" [Lapses from Full Employment. L., 1945.].

Здесь перед нами крупное изменение во взгляде на политику в отношении цикла. В течение 20-х годов существовало всеобщее мнение, что требуется гибкая политика заработной платы как во время бума, так и во время депрессии. Современный взгляд состоит в том, что если во время бума денежная заработная плата будет повышаться быстрее, чем растет производительность труда, то результатом будет инфляция; и точно так же всеобщее снижение заработной платы в период депрессии ускоряет дефляцию [См. Economic Stability in the Post-War World, 1945.

В этом отчете содержится общий вывод о том, "что всеобщее снижение заработной платы усилило бы дефляцию внутри страны" (с. 129). Отметим также следующее утверждение: "Мы полагаем, что было бы неразумно пытаться проводить как общее увеличение, так и единообразное снижение заработной платы во время депрессии" (с. 128). Регулирование ставок заработной платы по различным отраслям и профессиям могло бы, конечно, привести к большему равновесию внутри всей системы заработной платы (см. с. 128-129).].

Фискальная политика

Рассмотрим, наконец, изменение позиции в отношении кредитно-денежной и фискальной политики. В 20-х годах обычно считалось, что фискальная политика подлежит весьма жестким ограничениям. Сфера и размеры общественного вмешательства были строго ограничены догматами так называемых "здоровых финансов". Как полагали тогда, для борьбы с серьезной депрессией невозможно предпринять государственную акцию в достаточно больших масштабах без того, чтобы не разрушить дееспособность и здоровое функционирование кредитно-денежной и финансовой системы. Поэтому допускалась возможность лишь очень умеренной политики в отношении цикла.

Сглаживание цикла

Кроме того, эта позиция подкрепляла тот взгляд, что политика в отношении цикла должна состоять только в сглаживании сравнительно умеренных колебаний, вроде рецессии товароматериальных запасов в 1924 и 1927 гг. Но в периоды глубоких депрессий падают как расходы на основной капитал, так и вложения в товароматериальные запасы предприятий. Суммарное действие этого падения инвестирования может быть определено, только если учесть также стимулированное уменьшение частных потребительских расходов. Чтобы предотвратить это стимулированное уменьшение расходов частных потребителей, потребовалось бы найти возмещение, которое полностью компенсировало бы уменьшение расходования частного капитала. Но в 1932 г. вложения частного капитала были на 15,5 млрд. долл. меньше, чем в 1929 г. Это оставило брешь в образовании дохода, более чем в 5 раз превосходящую весь федеральный бюджет 1929 г. [Федеральный бюджет 1929 г. составлял 2958 млн. долл.] Предстояло, следовательно, заполнить огромную брешь, хотя 15 млрд. долл., несомненно, преувеличенная цифра, так как надо сделать поправку на вторичное стимулированное уменьшение инвестирования, вызванное самим кумулятивным характером кризиса. В вопросах политики борьбы с циклом экономическая мысль 20-х годов совершенно не была подготовлена к сокрушительному напору депрессии, хотя бы сколько-нибудь приближающейся по силе к краху 1929-1932 гг. Возможно, своими представлениями об антициклической политике мы были подготовлены (если употребить военные термины) к тому, чтобы отразить нашествие армии в один миллион, но не в пятнадцать миллионов.

Объем совокупного спроса, созданный силами рынка (частное потребление плюс частное расходование капитала), был недостаточен, чтобы сохранить полную занятость. При преобладавшей тогда функции потребления брешь, которую надлежало заполнить, намного превосходила ту норму частного инвестирования, которую можно было поддерживать. В годы бума брешь действительно была заполнена. Но образовавшийся во время бума избыток инвестиций над нормой, которую можно было бы поддерживать, только подготовил почву для того, чтобы суммарные расходы общества оказались в значительной мере недостаточными в последующие годы. Стало быть, раз политика в отношении цикла не была готова к разрешению основной проблемы совокупного спроса, нельзя было ничего сделать, кроме, быть может, некоторого уменьшения амплитуды циклических колебаний.

Задачу, которая ложится на тех, кто осуществляет политику в отношении цикла, значительно недооценили в 20-е годы вследствие того, что не сознавали, насколько в хорошие годы капитальные затраты превышают норму, которую можно было бы сохранять длительное время. До тех пор, пока полагали, что инвестирование можно поддерживать неопределенно долгое время, легко было оптимистически оценивать возможность сглаживания относительно умеренных колебаний. И действительно, колебания периода 1922-1929 гг. (например, слабые рецессии 1924 и 1927 гг.) носили такой мягкий характер, что люди стали пренебрегать опасностью повторения серьезной депрессии.

Перенос расходования с хороших на плохие времена

В условиях преобладания этих взглядов следовало ожидать, что фискальную политику будут понимать в узком и ограниченном смысле. И действительно, не было предложено ничего, кроме переноса некоторой части общественных работ с хороших времен: на плохие. А. Боули считал, что для типичного цикла характерны колебания безработицы в пределах от 2,5 до 7,5 %, и вычислил масштаб корректировки, требующейся для сглаживания цикла, Согласно его расчетам, для сглаживания цикла достаточно весьма умеренного переноса расходования с хороших времен на плохие [Is Unemployment Inevitable, 1924. P. 367-368. ]. В Соединенных Штатах Отто Т. Мэллери был пионером планирования общественных работ на длительное время, и под его руководством в Пенсильвании в 1917 г. приняли скромное законодательство в этом направлении, которое было затем скопировано в Калифорнии в 1921 г. Ведь Уэсли Митчелл говорил в 1923 г.: "Несомненно, средний годовой объем строительных работ, которые в настоящее время предпринимаются разными государственными организациями, доходит до сотен миллионов и значительная доля этой внушительной суммы может быть распределена с учетом экономического цикла, без ущерба для социального благосостояния. Далее, вполне возможно, что в дополнение к строительным работам можно с пользой планировать по этому же принципу также и государственные закупки многих стандартных предметов сбыта" [Mitchell W. The Problem of Controlling Business Cycles (в кн. Edie L.D. The Stabilization of Business. N. Y., 1923).].

Новый горизонт

Нельзя было ожидать, что в 20-х годах кто-либо сможет предвидеть масштаб крушения 1929-1932 гг. и трудности его преодоления. Об огромной силе депрессии можно судить по падению капитальных затрат, а трудности ее преодоления видны из высокой степени насыщения, достигнутой после семи лет непрерывных высоких норм капиталообразования. Для депрессии такого размера бывшие тогда в ходу представления насчет фискальной политики — главным образом идея умеренного переноса обычных общественных работ — были безнадежно непригодны. Все страны были захвачены совершенно врасплох. И пока непреклонная реальность Великой депрессии не заставила широко раздвинуть узкий горизонт, в рамках которого до того времени вращалась политика борьбы с циклом, было невозможно понять, насколько трудна задача. Но даже и тогда было просто невозможно представить себе масштабы проблемы, пока война вдребезги не разбила непригодные критерии, в которых привычная мысль видела приемлемое руководство для политики.

Недостаточность затрат на капитал и на потребление в 1930-1940 гг. по сравнению с 1929 г. показана в табл. 29. Общая сумма дефицита за эти годы составила 300 млрд. долл., а именно 100 млрд. долл. — затраты на капитал и 200 млрд. — затраты на потребление.

Таблица 29

Эти данные показывают, каков масштаб того рода проблемы, которая возникает по достижении высокой степени насыщения капиталом и когда капитальные затраты падают так низко, что этим вызывается дальнейшее всеобщее уменьшение затрат и на инвестиции, и на потребительские товары. Ясно, что простой перенос даже изрядной доли капитальных затрат государственных организаций с хороших на плохие времена мог бы оставить лишь ничтожный след. Требовалось нечто совершенно другое, а именно создание нового спроса, который бы занял место падающих капитальных затрат. Если бы уменьшение капитальных затрат было возмещено такой фискальной программой, которая полностью компенсирует это уменьшение, то мы могли бы быть уверены, что расходы на частное потребление не уменьшатся. Кроме того, если бы была введена энергичная программа компенсации, то не произошло бы вторичное или стимулированное уменьшение затрат на инвестиции. Утверждать, что необходимо целиком заполнить брешь в 100 млрд. долл. недостающих капитальных затрат, было бы тогда грубым преувеличением. В самом деле, если бы дефицит первых трех лет, равный 300 млрд. долл., был полностью и решительно покрыт, ужасной вторичной депрессии, вызванной самим крахом, можно было бы в значительной мере избегнуть.

Вот какого рода та ситуация, с которой пришлось столкнуться и с которой, надо думать, мы рано или поздно снова встретимся. Умеренный перенос правительственных расходов помог бы в том случае, если бы дело шло только о слабых колебаниях. Но он ничего не может решить в положении, которое создается нашествием большой депрессии.

Политика в отношении занятости в демократических странах

О нынешнем состоянии современной политики в отношении цикла лучше всего судить по тому, как она излагается в заявлениях ведущих демократических стран, начиная со сделавшей эпоху "Белой книги о политике в отношении занятости", выпущенной правительством Соединенного Королевства в мае 1944 г. [Документ о политике в области занятости был выпущен правительством Черчилля. Победа лейбористов в июле 1945 г. сделала очевидным, что в некоторых отношениях страна пошла значительно дальше "Белой книги" 1944 г. ] Вскоре за нею последовали до некоторой степени сходные заявления ряда других стран, в том числе Канады, Австралии, Швеции и Соединенных Штатов [См. Hansen A. Economic Policy and Full Employment, 1947. Ch. V-X, где дается полное рассмотрение различных правительственных программ, включая Акт о занятости 1946 г. в Соединенных Штатах.]. Эти декларации, может быть, лучше, чем что-либо другое, показывают новую тенденцию в политическом мышлении относительно цикла. В них представлены надежды и планы; дело покамест идет о развитии организационного механизма и о приобретении административного опыта, требующихся для эффективной политики в отношении цикла. По сути дела, в первые послевоенные годы проблемы были связаны с регулированием инфляции. Что же до испытания политики в отношении депрессии, то оно еще впереди.

"Белая книга" признает, что задача послевоенной реконструкции состоит в обеспечении полной и даже сверхполной занятости на значительный период времени. И этот документ уделяет много внимания указанным проблемам. Но в свете прошлого опыта рассматривается вопрос об опасности наступления, рано или поздно, безработицы и депрессии. Поэтому правительство объявляет, что оно берет на себя ответственность за сохранение "высокого и стабильного уровня занятости". Такое заявление было нечто совершенно новое в правительственной политике в области цикла.

Первым шагом такой политики "должно быть недопущение того, чтобы упала совокупная сумма расходов", которые производятся в обществе. Совокупный спрос на товары и услуги должен быть сохранен на высоком уровне. Изменения в частных расходах на капитальное оборудование и колебания в платежном балансе признаны важнейшими областями, порождающими затруднения. Следует, однако, признать, что программы смягчения этих колебаний, предлагаемые в "Белой книге", не очень убедительны. На практике при лейбористском правительстве прибегали до сих пор главным образом к прямому регулированию как инвестирования, так и платежного баланса. Государственные и общественные инвестиции (настаивает "Белая книга") должны планироваться заранее, чтобы, насколько возможно, компенсировать колебания частных инвестиций; правительство должно быть готово приостановить падение потребительских расходов, которое обычно, как вторичная реакция, следует за уменьшением частных капиталовложений, а добившись прекращения падения этих расходов, обеспечить их повышение.

В рассматриваемом документе правительство выражает убеждение, что в прошлом способность государственных затрат воспрепятствовать наступлению депрессии недооценивалась. Решающий момент для государственного вмешательства — это самое начало падения. Именно тогда, говорит "Белая книга", необходимо быстро ввести в действие государственные затраты. А для этого требуется по-новому взглянуть на вещи: требуется увидеть, "что периоды торгово-промышленных рецессии предоставляют возможность улучшить длительно действующее оборудование общества путем сооружения лучших жилищ, общественных зданий, средств сообщения, средств снабжения энергией и водой и т.д." [Cmd. 6527. Р. 22. ]. Правительство объявило, что оно "готово взять на себя в будущем ответственность за принятие мер на самой ранней стадии, чтобы остановить надвигающийся крах" [Ibid. P. 16. ].

Что же касается путей и средств стабилизации истребления, то была предложена схема варьирования взносов по социальному страхованию, а именно уменьшение ставок этих взносов по мере возрастания безработицы. Таким образом, в руках миллионов занятых рабочих были бы оставлены дополнительные деньги, и это помогло бы сохранить уровень спроса на потребительские товары. Были высказаны также соображения (но без рекомендации) относительно: а) варьирования ставок подоходного налога и b) системы отсроченного кредита, при которой (при неизменных на весь цикл налоговых ставках) некоторую часть налога, собранного в хорошие времена, употребляли бы как кредит, возвращаемый налогоплательщикам в плохие времена [См. Hansen A.H. Economic Policy and Full Employmenl. Ch. V. ].

Энергичные действия для приостановки краха почти неизбежно требуют финансирования за счет бюджетного дефицита. По этой проблеме в британской "Белой книге" нет полной ясности. С одной стороны, в ней обсуждается вопрос о сбалансировании бюджета на период цикла, а с другой стороны, предлагается допустить вековой рост долга, учитывая ожидаемый (при политике поощрения экспансии) рост национального дохода.

Канадские "Доклад о занятости и доходе" и правительственная декларация на конференции по реконструкции в августе 1945 г. высказываются определенно и откровенно по поводу финансирования за счет бюджетного дефицита и политики борьбы с депрессией. В этих документах предлагается, чтобы в периоды падения деловой активности смело расширялись государственные расходы и чтобы в то же время налоговые ставки сокращались. Это должно привести к большим дефицитам. "Правительство не только готово принять их, но будет сознательно планировать их в периоды, когда проявляется угроза депрессии, с целью стимулирования экономики и смягчения безработицы" [Dominion Provincial Conference. 1945. August. P. 60.].

Правительство планировало расширение государственных расходов в различных направлениях, включая проекты развития природных ресурсов, реконструкцию жилищ и городов, программы социального обеспечения и сельскохозяйственные программы. "Современный государственный бюджет должен быть балансиром экономики; самые размеры его в наши дни таковы, что если ему позволить совершать колебания вверх и вниз вместе Сантальной экономикой, вместо того чтобы сознательно противопоставить его ее колебаниям, он бы так усилил бумы и депрессии, что они стали бы для нас гибельными".

Относительно государственного долга канадский "Доклад о занятости и доходе" замечает, что, несмотря на рост национального долга во время войны, "неуклонное понижение нормы процента, приобретение доходного имущества и рост национального дохода содействовали тому, что расходы, связанные с государственным долгом, оказалось возможным держать примерно на том же относительном уровне, который они занимали в 1939 г.". Так как национальный доход растет (в истории Соединенных Штатов национальный доход в неизменных долларах удваивался каждые 20-25 лет), то можно позволить расти и долгу без того, чтобы росло отношение долга к доходу.

Таким образом, канадское правительство рассматривало проблему послевоенного долга как вполне поддающуюся регулированию и прямо объявило о своем обдуманном намерении "создавать бюджетный дефицит и наращивать национальный долг, если этого потребует его политика в области занятости и дохода, независимо от того, лучше ли будет в тех или иных конкретных обстоятельствах проводить эту политику путем увеличения расходов или путем уменьшения обложения" [Доклад "Employment and Income", представленный парламенту, 1945, с. 5, 21.]. В периоды роста занятости и доходов правительство намерено было планировать превышение бюджетных доходов над расходами. Это и было с успехом проделано в послевоенные годы высокого процветания (как и в течение нескольких лет в Соединенных Штатах). И действительно, политика финансирования за счет бюджетного дефицита как средство противодействия серьезной депрессии может быть успешно проведена только страной, достигшей высокой степени финансовой ответственности, включая способность сильно повышать налоги и добиваться больших бюджетных излишков всякий раз, когда инфляция дает о себе знать.

Не следует думать, что Англия, Канада или любая другая страна, выступившая после войны с заявлениями о политике в области занятости, полагалась исключительно на фискальные операции центрального правительства как на средство создания достаточного совокупного спроса. Правительственные документы охватывают широкий круг мероприятий, значительная часть которых имеет дело с программами, рассчитанными надолго и включающими развитие сильной динамической и расширяющейся экономики, функционирующей главным образом по принципам системы частного предпринимательства. Канадское правительство ясно заявило, что оно не рассчитывает, чтобы расширение государственных предприятий создало в сколько-нибудь значительной степени дополнительную занятость.